Onderwijsvisie: Geld naar school

D66 wil altijd investeren in beter onderwijs. Het is echter wel van belang dat het geld dan op de goede plek terecht komt; namelijk in de klas, bij de leerling en de leraar. Onderwijsgeld moet niet blijven hangen in bestuurlijke lagen, in onnodig hoge reserves en in bureaucratie die het onderwijs niet beter maken. Maar dat gebeurt op dit moment wel op veel plekken. In 2017 hield het basisonderwijs 204 miljoen euro over, terwijl er een blijvende roep is uit de sector voor extra investeringen. Dat het geld niet in de klas terecht komt is niet alleen slecht voor de kwaliteit het onderwijs, maar ook slecht voor het draagvlak om (extra) onderwijsinvesteringen te doen.

Vanuit de overheid wordt het onderwijs top-down bekostigd. De besturen ontvangen het geld en zij verdelen het geld vervolgens onder de scholen. Om in termen van de tv-serie “De Luizenmoeder” te spreken: het geld wordt overgemaakt aan Pjotr-Jan van de bestuurlijke koepel in plaats van aan meester Anton en juf Ank van de school, de Klimop. Dit is in de loop der jaren zo gegroeid via een steeds verdergaande schaalvergroting en lumpsumbekostiging.

De besturen zijn in sneltreinvaart uitgegroeid tot een dikke laag tussen overheid en scholen. Daarmee zijn besturen machtig geworden. Want wie betaalt, bepaalt. Een veelgehoorde klacht is dat schoolleiders, leraren, ouders en leerlingen de controle over hun school zijn kwijtgeraakt. Een onbekend managementniveau met afstand tot de klas stuurt veel en regelt het verkeerde. Er ontstaat overregulering, bureaucratie, starheid en te veel overhead. Het beperkt de professionele ruimte van de leerkracht en de schoolleider om eigen keuzes te maken, verhoogt de werkdruk, en vermindert de zeggenschap. Over het algemeen zit het bestuur op afstand van de school en maakt vaak andere afwegingen dan leraren of schoolleiders zouden doen. Besturen sturen op bedrijfs­- en beheersmatig beleid. Precies hier ontstaan situaties waarbij leerlingen tussen wal en schip vallen. Scholen kijken naar individuele leerlingen en hoe zij het beste onderwijs kunnen bieden. Maar zij worden in veel gevallen teruggefloten door hun bestuur omdat er juridische risico’s ontstaan of het inspectieoordeel kan worden aangetast. Dit is bijvoorbeeld het geval bij kinderen met een chronische ziekte die geweerd worden van een school.

Bij deze verplaatsing van macht is onvoldoende tegenmacht meegegroeid: geen ‘checks and balances’. Het bestuur heeft relatief veel macht. Daardoor is zowel de horizontale verantwoording waarbij de school verantwoording aflegt aan leerlingen, ouders,  leraren en de omgeving (zoals vervolgonderwijs, opvang, zorg en maatschappelijke organisaties) als de verticale verantwoording van de school naar de overheid verwaterd. Op school is er geen inzicht in hoe de besluiten door het bestuur op afstand worden genomen en wie ter verantwoording kan worden geroepen. Schoolleiders kunnen formeel niet meebeslissen in het bestuur en hebben soms vrijwel geen invloed meer. Hierdoor verliest ook de medezeggenschapsraad waar leraren en ouders in zitten zijn kracht. Kortom: het bestuur heeft relatief veel macht, en de leraren en de school hebben die steeds minder.  De zeggenschap in het onderwijs is uit balans. Juist een goede horizontale verantwoording is cruciaal om constant de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren. Verticale verantwoording draagt het risico alleen te kijken naar extern opgelegde targets, beleidsregels en ‘afvinklijstjes’ in plaats van dat er wordt gekeken naar ‘goed onderwijs’.

Vanuit Den Haag is er voornamelijk contact met de landelijke koepelorganisaties van de schoolbesturen, de PO-raad en de VO-raad. Regelmatig zijn er afspraken gemaakt met deze sectorraden over waar het geld van extra overheidsinvesteringen aan besteed zou worden. Deze afspraken zijn echter niet bindend, want de koepelorganisaties hebben geen doorzettingsmacht ten opzichte van de scholen. De raden kunnen hoogstens een intentie uitspreken zonder enige garantie op resultaat. In het boek “De sluipende crisis” beschrijft Rene Kneijber feilloos hoe zulke bovenbestuurlijke “afspraken” telkens opnieuw gedoemd zijn tot mislukken. Er is geen realistische schatting of berekening gemaakt van wat de afspraken en doelstellingen daadwerkelijk kosten.

Bovendien zijn leraren lange tijd niet vertegenwoordigd geweest bij deze afspraken. Hierdoor ontbrak het bij deze afspraken aan draagvlak en bekendheid bij de belangrijkste groep in het onderwijs. Het gevolg is dat afspraak na afspraak niet is nagekomen of gerealiseerd. Dat is voornamelijk niet gebeurd in het basisonderwijs: Leraren zouden in een hogere salarisschaal worden ingedeeld zodat lesgeven beter beloond zou worden, de zogenaamde functiemix (279 miljoen euro). Ook zouden alle basisschoolkinderen minimaal twee uur bewegingsonderwijs krijgen (8 miljoen euro) en scholen zouden jonge leraren aantrekken en behouden (150 miljoen euro). Het is onduidelijk waar het geïnvesteerde geld is gebleven.

Vanaf 2013 zijn de spaartegoeden op de bankrekeningen van basisscholen, middelbare scholen en samenwerkingsverbanden substantieel gestegen. Jaarlijks blijken schoolbesturen meer geld over te houden dan ze van tevoren hadden gedacht. Dat geld is bedoeld voor het onderwijs, maar komt niet in de klas terecht. Het gevolg is dat de vermogenspositie van de besturen groeit, zonder dat er een duidelijk doel is voor het opgepotte geld. Dit staat in schril contrast tot de realiteit op scholen waar een voortdurend tekort is aan geld om bijvoorbeeld de werkdruk te verlagen en goede ondersteuning te geven aan leerlingen met leer-, of gedragsproblemen. Met frustratie voor de leraren tot gevolg. En duizenden kinderen krijgen ondermaatse ondersteuning, worden veel te laat geholpen of zitten zelfs thuis. De samenwerkingsverbanden hebben een nog hogere spaarrekening dan scholen, terwijl zij niet eens een reserve aan hoeven te houden. De risico’s en langlopende verplichtingen worden namelijk gedragen door de gezamenlijke schoolbesturen.

Kortom het huidige systeem laat te veel ruimte voor verkeerd gedrag. Hoe ingewikkelder het systeem des te meer publiek geld er wegvloeit naar managers, overleggen, procedures, marktpartijen, reserves, controles en toezicht, en hoe minder geld er echt in de klas terecht komt. En des te ingewikkelder het wordt voor leraren, leerlingen en ouders om invloed uit te oefenen via medezeggenschapsraden. Zeker niet alle besturen doen het slecht, en er zijn ook hele goede schoolbesturen. Maar er is te veel ruimte om keuzes te maken die het onderwijs niet dienen of zelfs ten koste gaan van de kwaliteit van het onderwijs. Zoals een bestuurder tijdens de Scholenreis het omschreef: “Sommige besturen zetten het organisatiebelang boven het publiek belang van het geven van goed onderwijs aan alle leerlingen. Ze stellen de concurrentiepositie, efficiency en een sterke financiële positie boven het onderwijs. Hier zijn de leerlingen en leraren niet mee geholpen.” 

De eerste stappen naar verbetering zijn in gang gezet. Zo krijgt de medezeggenschapsraad instemmingsrecht op de begroting waardoor bestuurders veel beter moeten gaan verantwoorden waar ze het geld aan willen besteden. Maar dat is nog niet genoeg.

De school gaat meer doen dan alleen lesgeven. De school wordt de belangrijkste plek in de wijk en de samenleving. Een plek voor educatie, zorg, welzijn, ontmoeting en ontspanning. Waar kinderen les krijgen van de beste leraren, samen opgroeien en buitenschoolse activiteiten binnen de school worden gehaald zodat alle kinderen eraan mee kunnen doen. Een school met een sportveld, theater, muziekschool, bibliotheek en een gezonde maaltijd in de kantine.

Om deze ambitie te verwezenlijken moet de school de centrale eenheid worden in het onderwijs in plaats van het bestuur.  

D66 wil het geld direct naar de scholen sturen in plaats van naar besturen. De school is dé herkenbare plek voor overheid, leraren, ouders en leerlingen. Het is dat gebouw in de wijk waar het elke ochtend spitsuur is, geleid door een schoolleider die iedereen kent. De school moet de zeggenschap en verantwoordelijkheid hebben om het beste onderwijs te geven aan ieder kind. Dan komt het geld direct op de plek waar het voor bedoeld is: in de klas waar wordt lesgegeven, bij leerling en leraar.

Het onderwijsgeld gaat direct naar de scholen. Het grote verschil is dat de scholen nu zelf beslissen, in plaats van dat dit van bovenaf door het bestuur wordt opgelegd. Want wie betaalt, bepaalt. De directe bekostiging van scholen betekent niet dat ze alle grote verantwoordelijkheden alleen moeten dragen. Scholen werken met elkaar samen. Zeker voor specialistische voorzieningen waar het duidelijk schaalvoordelen biedt, zoals personeelsbeleid, ICT en huisvesting. De nieuwe samenwerking zou vorm kunnen krijgen in een ‘shared servicemodel’. De schoolleiders vormen dan gezamenlijk het bestuur. Uitgangspunt is dat de zeggenschap en verantwoording op school blijft. Het is dan ook mogelijk voor een school om uit een samenwerking te stappen.

Ruimte en vertrouwen
Scholen krijgen de ruimte en het vertrouwen om hun eigen onderwijs in te richten. Zij hebben de kennis in huis. Ze zien de leerlingen en ouders vrijwel elke dag en vormen een veilige en vertrouwde omgeving. Het beleid en de bekostiging moeten gericht zijn op de school. Hiermee hebben scholen de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van onderwijs.

De scholen krijgen de ruimte om de eigen onderwijstijd in te richten. Natuurlijk met de kwaliteit van het onderwijs voorop en in samenspraak met leraren, leerlingen, ouders en de medezeggenschapsraad. Scholen kunnen er bijvoorbeeld voor kiezen om het onderwijs te spreiden over meer dan de huidige 41 weken. Op de Scholenreis hebben we gezien dat voor sommige kinderen school de fijnste en veiligste plek is om te zijn. Zoals voor kinderen met een onveilige thuissituatie of kinderen in een asielzoekerscentrum. Voor hen is de 6 weken zomervakantie een verschrikking. Dit biedt ook ruimte voor scholen om een eigen invulling te geven aan vakanties en vrije dagen. Op die manier kunnen leerlingen vrij opneembare vakantiedagen krijgen. Zodat iedereen zijn eigen feestdagen kan vieren of een keer op vakantie kan buiten het vakantieseizoen. 

Scholen werken niet alleen samen met elkaar, maar zeker ook met de opvang, de zorg, de gemeente en het vervolgonderwijs om samen te zorgen voor de rijke schooldag van het kind. Bij deze samenwerking staat het belang van het kind voorop. Vanuit het kind denken in plaats vanuit het systeem. Om dit en de onderlinge samenwerking te bevorderen moeten het beleid, de wetten en het geld van de verschillende beleidsterreinen beter op elkaar worden aangesloten.

Kinderopvang zien we vanuit de ontwikkeling van het kind en komt daarom onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van OCW. Om een doorlopende ontwikkellijn van opvang, basis- en voortgezet onderwijs te realiseren, moeten de huidige schotten tussen opvang en deze twee vormen van onderwijs vervagen. Er komt één wet op het funderend onderwijs, die onnodige scheidingswanden tussen de voorschoolse, basis- en voortgezet onderwijs omverwerpt. De nieuwe wet ziet de ontwikkeling en het onderwijs van het kind tot 18 jaar als een doorlopende en samenhangende lijn. Om onderlinge samenwerking binnen scholen te bevorderen, komen leraren en pedagogisch medewerkers onder dezelfde cao te vallen. De bekostigingen van onderwijs, jeugdhulp en zorg worden beter afgestemd en ontschot. Alleen zo kunnen we kinderen snel en flexibel zorg bieden, wanneer zij dat nodig hebben. 

Het omdraaien van de bekostiging en het verbreden van de functies van school betekent dat de schoolleider een sterkere, echt leidinggevende rol krijgt. Hij is niet meer slechts een schakel tussen het schoolbestuur en de school. De schoolleider kan niet langer ook de conciërgetaken op zich nemen en een klas overnemen. De verantwoordelijkheden van de schoolleider worden vergroot.

De schoolleider is zowel onderwijskundig als financieel leider. Daarnaast draagt de schoolleider in hoge mate bij aan de kwaliteit en de professionalisering van de leraren. Ook houdt de schoolleider contact met de partijen buiten de school zoals de gemeente, zorg en andere scholen in de regio. Deze combinatie aan specialiteiten vereist een aparte opleiding op masterniveau. Net als bij de leraren hebben ook schoolleiders baat bij beroepsgroepvorming. Hierdoor kan de rol van schoolleiders op schoolniveau, in de sector en landelijk niveau worden versterkt. Deze beroepsgroep kan zelf invulling geven aan de opleiding, kennisdeling bevorderen en belangen behartigen bij de politiek. Schoolleiders zijn goed geschoolde professionals en verdienen dan ook een passend salaris.

De onderwijsinspectie stelt dat de kwaliteit van een school in hoge mate wordt bepaald door de schoolleider. Door de verantwoordelijkheden en vereisten van de schoolleider te verzwaren geven we een impuls aan de onderwijskwaliteit.

Een school vormt een gemeenschap en is van de gemeenschap. Ouders krijgen de gelegenheid om betrokken te zijn bij de school. Doordat de zeggenschap op het niveau van de school komt, kan ouderbetrokkenheid een betere invulling krijgen. Niet alleen de 10- minutengesprekjes. De leraar krijgt in de aangepaste werkweek tijd en ruimte om beter contact met ouders te onderhouden, ook met de ouders die niet uit zichzelf aankloppen. Dit is in het belang van de ontwikkeling van het kind.

Bij de verrijkte schooldag mogen ouders meebeslissen hoe de invulling van de dag buiten de klas eruitziet. Welke sport-, cultuur-, muziek- en natuurlessen de kinderen kunnen volgen. Welke uitjes en bezoekjes georganiseerd kunnen worden. Ook de inclusieve school vraagt directe en indirecte ondersteuning van ouders. Ouders van kinderen met een zorgvraag besluiten samen met de leraar welke ondersteuning er nodig is in de klas. De andere leerlingen én ouders leren om te gaan met de verschillen en op welke manier ze elkaar kunnen helpen. Deze nieuwe vorm van ouderbetrokkenheid versterkt het onderling begrip en de sociale veiligheid op de school in het belang van het welzijn van alle kinderen op school.

Bovendien is het geven van het goede voorbeeld in omgang met elkaar de beste manier om een nieuwe generatie kennis en vaardigheden over burgerschap te leren. Op deze manier kunnen kinderen naarmate ze ouder worden zelfstandig betrokken zijn bij hun eigen ontwikkeling en hun omgeving.

Gemeenten
Gemeenten zijn er ook voor hun jongste inwoners. De gemeenten staan dichtbij het onderwijs maar hebben op dit moment nauwelijks bevoegdheden om in te grijpen als ze het fout zien gaan. Zo hebben sommige gemeenten te maken met krimp en zien steden een toenemende segregatie tussen kansarme en kansrijke kinderen. Vanuit kansengelijkheid krijgen gemeenten de gelegenheid om een centrale rol te spelen bij de inschrijving en toelating op scholen. Zo kunnen ze een eerlijke kans voor alle kinderen bevorderen in plaats van het recht van de sterkste.

De scholen krijgen veel vrijheid. Er zijn twee vereisten waaraan moet worden voldaan: een transparante en zinvolle verantwoording, en toezicht op de kwaliteit van het onderwijs en de uitgaven van het geld. Dit toezicht wordt voornamelijk gedaan door de directbetrokkenen, zoals leraren en ouders. Het is tenslotte hún school. Op dit moment is de verantwoording vaak nog te vaag, en is de medezeggenschap onnodig een tandeloze tijger met een kennisachterstand. Dus deze horizontale verantwoording aan ouders en leraren moet worden versterkt. Want dan kan de medezeggenschapsraad daadwerkelijk meebeslissen over het onderwijs en de effectieve en efficiënte besteding van het geld. Met de komst van het instemmingsrecht van de medezeggenschapsraad op de begroting moet er betere verantwoording worden afgelegd. De medezeggenschapsraad wordt hiermee een kritische partner die gewoon “nee” zegt als de besluitvorming niet goed of niet duidelijk is. Deze bevoegdheid wordt versterkt doordat bij de inspectie een onderwijsrekenkamer wordt ingesteld. Hier kunnen raden van toezicht en medezeggenschapsraden van scholen financiële expertise inwinnen of een onderzoek laten doen naar de school. Op deze manier kan de eerste lijn van verantwoordelijkheid haar taak volledig uitvoeren. Daarnaast gaat de inspectie toezicht houden op de goede inrichting van de horizontale verantwoording en het intern toezicht.

Inspectie
Het functioneren van de onderwijsinspectie kan verder worden verbeterd. Eerder heeft de inspectie al meer ruimte gekregen om de school te beoordelen op het ‘eigen verhaal van de school’ door de wet Bisschop/Van Meenen/Rog. De school wordt veel meer beoordeeld op de doelen die de school zichzelf heeft gesteld, in plaats van een ‘one size fits no one’ toetsingskader. Dit kan verder versterkt worden nu de school, in plaats van het bestuur, verantwoordelijk is voor de onderwijskwaliteit. Om een beter beeld van de onderwijskwaliteit van een school te krijgen, zou de inspectie veel meer gebruik moeten maken van onaangekondigde inspectiebezoeken. Daarnaast moet er meer gekeken worden naar de toegevoegde waarden van het onderwijs voor de leerling in plaats van platte prestatienormen.