DE VALKUILEN VAN DE ‘NIEUWE’ DEMOCRATIE
Gemeentebesturen hebben met de recente drie grote decentralisaties in het sociale domein meer, en vooral zwaardere taken van het Rijk gekregen. Zij proberen deze ingewikkelde opgaven slagvaardig, effectief, servicegericht en kostenbewust in te vullen. Dat blijkt in de praktijk nog niet zo eenvoudig. De nieuwe taken zouden ook een nieuw perspectief op de relatie tussen gemeentebestuur en ingezetenen moeten bieden. Voor zorgverlening op maat moeten gemeentebesturen met de zorgbehoevenden de daarop betrekking hebbende besluitvormingsprocessen immers zichtbaar en herkenbaar anders inrichten. Geeft de nu bestaande democratische legitimering van besluitvorming en beleid op lokaal niveau voldoende vertrouwen voor de maatschappelijke acceptatie van besluiten op dit terrein?
In de afgelopen anderhalf jaar is een reeks van studies verschenen over de stand van het lokale bestuur.[1] Een gemeenschappelijk element in deze rapporten is de grote belangstelling voor de kwaliteit van de lokale democratie in het algemeen en voor uiteenlopende nieuwe en informele vormen van lokale democratie (zoals burgertoppen, G1000, doe-democratie, zelfbestuur in wijken etc.) in het bijzonder.
Wat mij opvalt is dat in het merendeel van deze rapporten de staat van de lokale democratie vooral wordt geanalyseerd vanuit het gegeven van een aan positie verliezende gemeenteraad. De raad heeft geen betekenisvolle verbinding meer met externe wereld (teveel vervreemdende politieke rituelen, te veel papier, te veel van binnen naar buiten denken en werken). Daarnaast helpt het niet dat gemeenten steeds meer regionaal samenwerken waardoor gemeenteraden op grote afstand komen te staan. Tegelijkertijd raken gemeenteraden politiek steeds meer gefragmenteerd en dienen zich in een snel tempo andere en soms aansprekende vormen van democratie aan. Deze analyse snijdt zeker hout.
Een constante in de verschillende rapporten is vervolgens dat de remedies voor de veronderstelde problemen steeds meer worden gezocht in oplossingen die de positie van de raad lijken te depolitiseren en ook overigens te minimaliseren. Vooral burgemeesters en wethouders lijken de nodige sympathie te hebben voor een minder prominente rol voor de gemeenteraad. Zij vragen in wezen meer ruimte voor eigenstandig bestuurlijk verkeer met maatschappelijk belanghebbenden, met wie zij het liefst rechtstreeks zaken willen doen. Raadsleden zouden zich vooral nog bezig moeten houden met het modieuze, maar inhoudsloze ‘verbinden’. Maar deze treffend als ‘bestuurdersoffensief’ gekwalificeerde ambitie sluit niet goed aan bij de inrichting en werking van de vertegenwoordigende democratie. Dat is een essentieel manco. De raad beschikt immers als rechtstreeks gekozen orgaan over de sterkste legitimatie en draagt daarmee ook de eindverantwoordelijkheid voor de lokale beleidsvoering en besluitvoering.
Op zichzelf is het winst dat inwoners, bedrijven en instellingen hun mening kenbaar maken, eigen initiatieven ontplooien en het beleid proberen te beïnvloeden. Deze maatschappelijke dynamiek is absoluut van betekenis voor een vitale lokale democratie. Maar het is in mijn ogen uiteindelijk aan de raad om allerlei nieuwe, veelal directe vormen van democratie, participatie en zeggenschap te integreren in het model van de representatieve democratie. De raad beschikt immers over het op een kiezersmandaat berustend politieke primaat. Dat primaat houdt in dat gemeenteraden weloverwogen eindoordelen geven, waarbij recht wordt gedaan aan ieders belangen. In de ‘participatiedemocratie’ beschikt nu eenmaal niet iedereen over dezelfde hulp- en invloedbronnen zoals geld, opleiding, kennis en bestuurlijke ervaring.
Hier en daar klinken intussen ook geluiden als zouden lokale publieke taken nauwelijks of niet meer kunnen of zelfs moeten worden gepolitiseerd. Het lokaal bestuur zou zich, zeker in het uitgebreide sociale domein, vooral moeten richten op een sterk beheersmatig te interpreteren doelmatige en doeltreffende taakuitoefening. Raadsleden zouden bovendien meer moeten samenwerken in plaats van de politieke verschillen op te zoeken. Dit lijkt mij een volstrekt verkeerde benadering van het probleem. Ook op lokaal niveau bestaan nauwelijks a-politieke taken. Wie dat anders ziet of wil, pleit in wezen voor de omvorming van gemeenten als lokale politieke democratieën naar functioneel gedeconcentreerde uitvoeringskantoren van het rijk. Dat is geen versterking, maar een afbraak van de lokale democratie.
Een verdergaande depolitisering van de op representatieve leest geschoeide gemeentelijke democratie is kortom niet zonder risico. Dan dreigt een marginalisering van wat nu juist de kern van het raadswerk is: het voeren van politieke debatten en het nemen van politieke besluiten. De raad dreigt te worden gereduceerd tot een uit verbindende en samenwerkende leden bestaande neutrale knopenhakker. Het politieke debat over de publieke zaak verdwijnt achter de horizon, de kiezer met lege handen achterlatend.
Naar mijn smaak wordt momenteel te snel en te veel afstand genomen van het primaat van de vertegenwoordigende democratie in de lokale politiek. Juist nu zich reële problemen in de positie en rol van de gemeenteraad voordoen, is het zaak deze primair op te lossen waar deze zich voordoen. Voor het behoud en de versterking van het vertrouwen in de lokale democratie en de lokale politiek is een versterking van de positie van de gemeenteraad als direct gekozen vertegenwoordigend orgaan dus essentieel. De op zichzelf goede ideeën voor een grotere betrokkenheid van burgers bij het lokaal bestuur spreken om begrijpelijke redenen ook veel lokale D66-politici aan. Maar juist binnen onze partij, met zijn uitgesproken democratische traditie en profiel, moet goed worden nagedacht over de inpassing van nieuwe vormen van lokale zeggenschap binnen de geldende representatieve lokale democratie.
Er liggen voor gemeenteraden in de bestaande bestuurlijke inbedding voldoende kansen om bij te dragen aan de verdere ontwikkeling naar een volwassen democratisch bestuur. Om hun gezag te versterken zullen gemeenteraden zelf initiatief moeten tonen. De eindverantwoordelijkheid als hoofd van het gemeentebestuur voor zorgvuldig voorbereide besluiten met redelijke belangenafwegingen moet meer herkenbaar en zichtbaar worden. Met name de kwaliteit van de vertegenwoordigende rol kan en moet scherper worden ingevuld. Dat betekent onder meer het primair op inhoud voeren van het politieke debat, het tonen van minder gevoeligheid voor pogingen tot politieke verwurging vanuit coalitiebelangen, het meer zelf en zo mogelijk in goed overleg met betrokken burgers bepalen van de politieke agenda, een scherp inzicht in de interne bevoegdheidsverdeling en verantwoordelijkheden, en vooral het meer zelfbewust naar zich toetrekken van de regie over de besluiten binnen het gemeentehuis en het externe maatschappelijke debat.
De raad is formeel het democratische fundament van het gemeentebestuur. Om die reden moet de raad ook materieel zijn centrale plaats en rol in het representatieve stelsel blijven innemen en zich eindverantwoordelijk blijven tonen voor de kwaliteit van de lokale democratie. Om zijn professionaliteit te bewaken mag de afstand tot de burger niet te klein worden. Dat vraagt van de raad een gezaghebbende afweging van verschillende maatschappelijke belangen en een gedragen vertaling daarvan in algemeen geldende besluiten. Alleen dan hebben nieuwe vormen van directe democratie een daadwerkelijke meerwaarde.
Hans Engels
Voorzitter D66-fractie Eerste Kamer
Bijzonder hoogleraar Decentraal Bestuur RUG (Oppenheimleerstoel)
[1] Studiegroep Openbaar Bestuur (Commissie-Van Zwol), Maak verschil – Krachtig inspelen op regionaal-economische opgaven, Den Haag, 2016. De studiegroep is in 2014 ingesteld door de minister van BZK; VNG-commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur (Commissie-van de Donk), Op weg naar meervoudige democratie, juni 2016; Denktank VNG (Commissie-Ollongren), Maatwerk-democratie – Naar een krachtiger, trefzekere gemeenteraad 2020 als kruispunt in de lokale democratie (Jaarbericht 2016), Den Haag, 2016; Raad voor het Openbaar Bestuur, De verbindende rol van het raadslid in een vitale democratie, Den Haag, april 2016; Raad voor het Openbaar Bestuur, Democratie is méér dan politiek alleen, burgers aan het roer in hun leefomgeving, Den Haag 28 juni 2017. Ik laat de ondoordachte ideeën van de zich Code Oranje noemende groep bestuurders hier even voor wat ze zijn (www.civocracy.org/codeoranje).