Een burgerberaad voor het klimaat

Zeker niet, zo betoogt cultuurhistoricus en schrijver Eva Rovers in Nu is het aan ons. Oproep tot echte democratie (2022). De klimaatcrisis vraagt volgens haar niet om minder, maar juist om méér democratie. Lamgeslagen politiek kan alleen nieuw leven worden ingeblazen door de burgers zelf zeggenschap te geven over veelkoppige problemen als klimaatverandering.
 
Rovers zet haar betoog voor democratische vernieuwing kracht bij door te benadrukken dat het ‘besturingssysteem’ van onze samenleving flink is verouderd. Sinds de ‘eerste versie’ uit 1848 heeft de democratie het slechts met enkele aanpassingen moeten doen, terwijl de wereld in die ruime anderhalve eeuw onvergelijkbaar veel is veranderd. ‘Door dat gebrek aan innovatie sluit het verouderde besturingssysteem slecht aan bij de eisen van onze tijd – nog minder van de toekomst.’
 
Het burgerberaad
In haar boek zet Rovers eerst overzichtelijk en overtuigend de zwakheden van onze democratie uiteen: het bestuur is in handen van een kleine groep theoretisch opgeleiden, die ook op andere vlakken weinig divers is; een grote groep burgers die zich niet vertegenwoordigd voelt haakt ondertussen af. De burgerinspraak die wel plaatsvindt is vaak schijnparticipatie waar niet veel mee wordt gedaan; lobby en corruptie maakt dat enkele deelbelangen buitenproportioneel goed worden gehoord.
 
En duurzame besluiten voor de lange termijn delven het onderspit door korte electorale cycli, partijpolitiek en medialogica. De oplossing voor al deze problemen volgens Rovers? Het burger-beraad.
 
In een burgerberaad buigt een representatieve groep burgers zich over een complex politiek vraagstuk dat speelt op nationaal, regionaal of lokaal niveau. Deze burgers worden geselecteerd via een gewogen loting, om te garanderen dat ze een afspiegeling van de samenleving vormen. Vervolgens worden ze uitvoerig en vanuit diverse invalshoeken geïnformeerd over het onderwerp. Daarna gaat de groep op deliberatieve wijze met elkaar in gesprek. Deelnemers debatteren niet met elkaar, maar zoeken juist naar overeenkomsten en oplossingen. Na afloop van het burgerberaad worden aanbevelingen opgesteld die dan aan de bestuurders worden voorgelegd.
 
Voordelen van een burgerberaad
Met een aanstekelijk enthousiasme brengt Ro-vers de voordelen van het burgerberaad voor het voetlicht. Dit onderbouwt ze met wetenschappelijk onderzoek van de OESO, maar ook met praktijkvoorbeelden uit Ierland en Frankrijk. Burgerberaden opereren onafhankelijk van veeleisende kiezers of belangengroepen; ze hebben veel aandacht voor het gemeenschappelijk belang en de lange termijn; door de loting is er een diversiteit aan kennis en ervaring; de deelnemers krijgen alle ruimte tot goed overleg; en een groep willekeurig geselecteerde burgers geniet al snel het vertrouwen van de bevolking. De klimaatcrisis is daarom ook bij uitstek een geschikt thema voor een burgerberaad. Dit is immers een existentieel probleem dat alle mensen aangaat en ingrijpende maatregelen vereist waar burgers alleen mee akkoord gaan wanneer ze daar zelf ook wat over kunnen zeggen.
 
Dat bleek eens te meer in Frankrijk, zo laat Rovers zien. Toen Macronin 2018 de brandstofprijzen wilde verhogen om vervuilende uitstoot te verminderen, braken in het hele land protesten uit: de maatregel raakte vooral de arbeidersklasse die voor werk in grote mate afhankelijk is van een auto of bestelbus en zich die hoge prijzen niet kan veroorloven. Toen Macron daarna echter een burgerberaad uitschreef en 150 gelote burgers liet meepraten over het klimaatbeleid volgde een lijst verregaande voorstellen, waarmee de lasten van het klimaatbeleid wél eerlijk zouden worden verdeeld. Ondanks een groot draagvlak onder de bevolking zijn de meeste voorstellen helaas gesneuveld in het parlement of is er weinig mee gedaan in de uitvoering. Een belangrijke les volgens Rovers: ‘Als een overheid een burgerberaad opzet, moet ze na afloop iets met de uitkomsten doen.’
 
Rovers’ optimistische pleidooi voor democratische vernieuwing kunnen we alleen maar omarmen. Het is een verfrissend alternatief op alle literatuur die grossiert in democratisch doemdenken. Maar hebben we dan met een democratisch wondermiddel te maken? Hoewel Rovers erkent dat niet elk burgerberaad zomaar slaagt – daar zijn de juiste voorwaarden voor nodig – schenkt ze nauwelijks tot geen aandacht aan de principiële bezwaren. Haar manifest was daar misschien ook niet de plek voor, maar dat laat onverlet dat een kritisch perspectief wat meer aandacht zou mogen krijgen in het publieke debat.
 
Kritische kanttekeningen
Een eerste kanttekening bij het burgerberaad is de technocratische neiging die het heeft. Evenals in een technocratie worden beslissingen in een burgerberaad namelijk genomen door een kleine groep onverkozen mensen, en wordt politiek gereduceerd tot het oplossen van problemen. Door het consensusgerichte karakter van het burgerberaad verdwijnt de waardenstrijd al snel uit de besluitvorming, en wordt het ideologisch conflict tussen verschillende maatschappelijke groepen miskend. De groep deelnemers is vanwege de onverkozen aard bovendien vrij van verantwoording, waarmee de legitimiteit op losse schroeven komt te staan.
 
Volgens voorstanders wordt de democratische legitimiteit echter gewaarborgd door de hoge mate van representativiteit van de deelnemers van een burgerberaad, waarmee het zich juist onderscheidt van een technocratie. De ‘wil van het volk’ wordt in een burgerberaad immers vastgesteld door een ‘mini-versie’ van het volk een deliberatief proces te laten doormaken, waarna wordt aangenomen dat de rest van het volk in een vergelijkbaar proces tot hetzelfde resultaat zou zijn gekomen.
 
Maar deze veronderstelling is niet geheel terecht, wat aansluit bij een tweede kanttekening. Hoewel de deelnemers wat betreft demografische kenmerken representatief zijn, kunnen zij inhoudelijk flink verschillen met de rest van de bevolking. Niet alleen omdat een demografische afspiegeling nooit een inhoudelijke afspiegeling garandeert, maar ook omdat een deliberatief proces grote invloed heeft op de meningsvorming zelf. Veel deelnemers verfijnen of veranderen tijdens dit proces immers hun opvattingen en zijn juist daarom niet langer representatief voor de rest van de bevolking, die dit proces onthouden blijft. Daarmee rijst de vraag of het burgerberaad niet eerder de mening van de expert dan van de gewone burger vertegenwoordigt.
 
Ten derde een kanttekening bij de verwachtingen rondom het burgerberaad. Tegenstanders bekritiseren vaak het experimentele en radicale karakter van burgerberaden, maar het omgekeerde lijkt eerder waar. Burgerberaden zijn namelijk politiek neutraal en opereren binnen het bestaande systeem – ‘versterken haar’ in de woorden van Rovers. Het is nog altijd de zittende macht die het burgerberaad uitzet, de voorwaarden vaststelt en het mandaat bepaalt. De organisatie wordt weliswaar uitbesteed aan onafhankelijke organisaties, maar ook dan bestaat het risico dat maatschappelijke verhoudingen worden gereproduceerd in plaats van veranderd.
 
Want wie bepaalt hoe een afspiegeling van de Nederlandse samenleving er eigenlijk uitziet? Op welke eigenschappen wordt geselecteerd en welke criteria worden hiervoor gehanteerd? Dit zijn uiteindelijk politieke keuzes en er bestaat een grote kans dat heersende overtuigingen hierin doorslaggevend zijn en emancipatoire krachten onderbelicht blijven. Het burgerberaad geeft weliswaar meer kleur aan de politiek, maar brengt het nog altijd netjes binnen de lijntjes aan. De hoge verwachtingen die hervormingsgezinde groeperingen als Extinction Rebellion van het burgerberaad hebben, zijn misschien dan ook niet geheel terecht.
 
Deze kritische kanttekeningen zijn niet bedoeld om het burgerberaad af te serveren. Maar het ontbreekt de voorstanders van burgerberaden nogal eens aan besef van de risico’s. Vaak wordt wel gewezen op de praktische problemen in de uitvoering, maar de principiële problemen rondom de legitimiteit, representativiteit en politieke aard van het burgerberaad blijven vaak onbenoemd en verdienen meer aandacht. Rovers laat absoluut zien dat burgerberaden een waardevol en effectief democratisch instrument kunnen zijn, maar dat maakt ze nog niet een shortcut tot ‘echte democratie.’
 
Een Nederlands burgerberaad voor het klimaat?
Rovers schrijft haar ideeën niet alleen op, maar brengt ze ook in de praktijk. Zo richtte ze onder andere Bureau Burgerberaad op, dat zich actief inzet om deze democratische vernieuwing in Nederland in de praktijk te brengen. En dat werpt zijn vruchten af. Zo is het lokale burgerberaad inmiddels in talloze gemeenteraden serieus onderwerp van gesprek, en worden er in de Tweede Kamer moties ingediend voor nationale burgerberaden over het strafrecht (niet gehaald), over de vergrijzing (wel gehaald) en zelfs voor een permanent burgerberaad (niet gehaald).
 
Maar het belangrijkste wapenfeit van Rovers en consorten is dat klimaatminister Jetten heeft aangekondigd in 2023 een nationaal burgerberaad over het klimaat te organiseren. Een parlementaire werkgroep is nu hard aan de slag om de verschillende opties daarvoor te verkennen. Het is immers cruciaal dat we hier een goed inhoudelijk debat over voeren: welke vraag willen we het burgerberaad meegeven? Wat wordt het mandaat, en wat doen we met de uitkomsten? Het belooft hoe dan ook een interessant democratisch experiment te worden. En de uitnodiging zou volgend jaar zomaar bij u op de mat kunnen vallen.