Tegen overheidsinmenging 1966–1973
Partijregulering kwam al ter sprake na de Tweede Wereldoorlog. Op dat moment werden politieke partijen nergens vermeld in de Grondwet en de wet. Daar wilden de PvdA en de Katholieke Volkspartij (KVP) verandering in brengen, omdat politieke partijen volgens hen een publieke taak hadden. Bovendien vonden zij dat de staat de democratie moest beschermen tegen antidemocratische partijen. Hun tegenstanders, onder aanvoering van de antirevolutionaire staatsrechtgeleerde André Donner, wisten echter telkens partijregulering te blokkeren. Zij hadden een heel andere partijopvatting: volgens hen waren politieke partijen particuliere organisaties die zoveel mogelijk autonomie verdienden.1
In de jaren zestig en vroege jaren zeventig stond partijregulering opnieuw ter discussie, als gevolg van de roep om staatkundige vernieuwing. Nu mengden ook D66’ers zich in het debat. Zij keerden zich aanvankelijk tegen partijregulering, terwijl zij op andere fronten wel optrokken met de PvdA. Een goed voorbeeld is Hans Gruijters, de officieuze partijideoloog. Hij was het enige D66-lid in de staatscommissie-Cals/Donner die de regering adviseerde over de grondwetsherziening. Daar sloot Gruijters zich in 1968 aan bij het meerderheidsstandpunt dat politieke partijen geen overheidssubsidie verdienden. Hij gebruikte echter een ander argument dan Donner. Terwijl de voorzitter vreesde dat subsidie de onafhankelijkheid van partijen zou ondermijnen, betoogde Gruijters dat de overheid partijen niet mocht redden van de ondergang: ‘Als partijen uit geldgebrek sterven, dan is dat een goede zaak, die men niet met geldelijke steun door de overheid moet tegengaan’.
Gruijters overlegde zijn commissiewerk nauwelijks met partijgenoten. Toch zaten zij op één lijn. In 1971 was de D66-Kamerfractie één van de weinige tegenstanders van subsidies voor wetenschappelijke bureaus van partijen.4 Het ledenblad Demokraat sloot zich daarbij aan: ‘Het bezwaar daartegen is dat deze partijen van de subsidiërende overheid afhankelijk zouden kunnen worden terwijl ze juist onafhankelijk dienen te functioneren en voorts – en dit is een D’66-standpunt – moet de overheid niet partijen in leven houden door het verstrekken van subsidies, waarvan wij menen dat deze behoren tot een verouderde partijconstellatie en zelf ook verouderd zijn en beter zouden doen te verdwijnen.’ 5
Partijregulering paste niet in het revolutionaire streven van D66’ers van het eerste uur. In hun Appèl en Kamertoespraken gaven zij prioriteit aan hervormingen die burgers meer invloed gaven buiten de gevestigde partijen om, zoals een gekozen minister-president en een districtenstelsel. Regulering van het bestaande partijenstelsel ging hen niet ver genoeg. Sterker nog, partijregulering zou noodlijdende politieke partijen alleen maar in het zadel houden, terwijl D66-leider Hans van Mierlo het partijenstelsel wilde laten ‘ontploffen’.
Voorzichtige heroverweging 1973–1989
Nadat de staatscommissie-Cals/Donner in 1971 partijregulering had ontraden, kwam het debat twee decennia lang op een lager pitje te staan. Toch verstomde de roep om partijregulering niet helemaal. Daarnaast was er sprake van ‘sluipende codificatie’: politieke partijen kregen indirect te maken met overheidsinmenging, nu hun neveninstellingen subsidies ontvingen en de Kieswet nadere eisen stelde aan ‘politieke groeperingen’. 6 Nu begon D66 langzaam haar standpunt te heroverwegen.
Geleidelijk liet de D66-fractie haar weerstand varen tegen overheidssteun die indirect ten goede kwam aan politieke partijen. Schoorvoetend accepteerde zij dat het Kabinet-Den Uyl het scholings- en vormingswerk en de jongerenafdelingen van politieke partijen subsidieerde. Wel waren D66-Kamerleden minder enthousiast dan andere fracties, die de regering actief verzochten om indirecte subsidies. Die stap zette de D66-fractie pas in 1983.7
Ook de kritiek op expliciete partijregulering zwakte af. Dergelijke wetgeving was nog geen speerpunt van Kabinet-Den Uyl.
Staatssecretaris van Justitie Jan Glastra van Loon wilde in 1974 interne partijdemocratie niet verplicht stellen: ‘Ik geloof ook, dat het juister is om de ontwikkeling van de democratie op dat punt aan de burgers en de partijen over te laten’.8 Vijf jaar later wilde Laurens Jan Brinkhorst wel partijregulering overwegen, ‘omdat ik mij te zeer van de pro’s en contra’s bewust ben’.9 Op zijn minst moest een grondwettelijke erkenning van politieke partijen bespreekbaar zijn: ‘Wij vinden het jammer […] dat deze herziene Grondwet weer aan het bestaan van politieke partijen en Kamerfracties voorbij gaat’. 10
In 1989 klonk de D66-fractie opnieuw ambivalent. Enerzijds betreurde zij dat de nieuwe Kieswet politieke partijen een grote rol gaf in het verkiezingsproces. Zij hoopte ‘de kiezer daadwerkelijk meer invloed te geven en iets af te komen van wat ik maar aanduid als de particratie’. 11 Anderzijds wilde D66 best praten over partijregulering, mits de regering het beestje bij de naam noemde. In dat geval ‘ware het zuiverder in de Kieswet en andere relevante wetten het bestaan van gevestigde politieke partijen te erkennen’. 12
D66 was in de jaren zeventig en tachtig bereid om partijregulering te overwegen, omdat zij het hoofd wilde bieden aan rechtsextremistische partijen, zoals de Nederlandse Volksunie, de Centrumpartij en de Centrum Democraten. Daarnaast zwakte onder leiding van Jan Terlouw de weerzin tegen partijpolitiek af. 13 Zo noemde Brinkhorst politieke partijen ‘wezenskenmerken van de parlementaire democratie’, toen hij opperde dat zij wellicht thuishoorden in de Grondwet. 14 Daarmee nam hij enigszins afstand van Gruijters en schoof hij op in de richting van het traditionele argument voor partijregulering.
Verlangen naar regulering 1990–2022
In de jaren negentig en de 21e eeuw nam het debat over partijregulering een nieuwe vlucht. Voor het eerst kwamen er wetten tot stand die nadrukkelijk betrekking hadden op politieke partijen. In 1999 trad de Wet subsidiëring politieke partijen (Wspp) in werking, waardoor politieke partijen voor het eerst rechtstreeks overheidssubsidies ontvingen. In 2013 voegde de Wet financiering politieke partijen (Wfpp) daar regels voor particuliere donaties aan toe. Momenteel buigt de Kamer zich over een aanscherping van deze regelgeving, inclusief een verbod op giften van buiten de Europese Unie en de Europese Economische Ruimte.
D66 ontpopte zich in deze fase als groot voorstander en zelfs als aanjager van deze ontwikkeling. Vanaf 1990 pleitten haar fractieleden voor directe en adequate subsidies. Een recent voorbeeld is de motie-Jetten uit 2019, die redeneerde dat ‘sterke, in de samenleving verankerde politieke partijen essentieel zijn voor het goed functioneren van de representatieve democratie’. 15 Met hetzelfde argument juichte Hind Dekker-Abdulaziz afgelopen februari de aanscherping van de regels voor private partijfinanciering toe. 16 Daar had Gerard Schouw al in 2010 op aangedrongen, in een initiatiefwetsvoorstel samen met GroenLinks. 17
Tegenwoordig wil D66 nog verder gaan dan partijfinanciering. Toen Kajsa Ollongren minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was, bereidde zij naast de Wfpp ook de Wet politieke partijen (Wpp) voor. Zij kondigde in 2020 regels aan voor de financiering van lokale politieke partijen, voor de transparantie van (digitale) verkiezingscampagnes en voor een uitwerking van het partijverbod. Ollongren kreeg bijval van haar partijgenoten in de Kamer, waaronder Joost Sneller: ‘naar deze wet ziet mijn fractie reikhalzend uit’. 18
Het enthousiasme in D66-kringen voor partijregulering komt deels voort uit haar streven om de brugfunctie van politieke partijen tussen burgers en bestuur te versterken. Dat was al een doel van de democratiseringsagenda van minister Alexander Pechtold in 2005. Er ontstond ruimte voor overheidsbemoeienis met politieke partijen, nu D66 minder prioriteit gaf aan verdergaande hervormingen van het partijenstelsel dan voorheen. 19 De hoofdverklaring voor de roep om partijregulering is dat D66 de democratie wil beschermen tegen populisten, buitenlandse beïnvloeding en fake news. Deze gevaren lijken nu helaas groter dan in de jaren zeventig en tachtig.
Worsteling met dilemma’s
D66 heeft zich ontwikkeld van een felle tegenstander tot een aanjager van partijregulering. Deze ontwikkeling wordt deels verklaard door een verschuiving in haar opvattingen over de functies van politieke partijen in het democratische bestel. Volgens de ontploffingstheorie uit de beginjaren zouden politieke partijen zonder bestaansrecht moeten verdwijnen. Reguleren was niet afdoende of zelfs contraproductief. In de jaren zeventig en tachtig lieten D66’ers al meer waardering voor politieke partijen blijken, al wilden zij hen nog geen geprivilegieerde positie geven. De kritiek op de ‘particratie’ was nog niet helemaal verdwenen. Tegenwoordig onderstrepen veel D66’ers dat politieke partijen een onmisbare brug vormen tussen burgers en bestuur. Zij hopen dat overheidsingrijpen die functie – en daarmee de democratie – versterkt.
De belangrijkste les van deze geschiedenis is dat elke discussie over partijregulering gepaard moet gaan met een fundamentele beschouwing van de functies van politieke partijen. Het klassieke argument tegen partijregulering, van Donner, is dat politieke partijen vrijheid verdienen omdat het maatschappelijke ledenorganisaties zijn. Snijdt die redenering nog wel hout, nu politieke partijen verstatelijkt zijn? Wellicht is Gruijters’ bezwaar meer bij de tijd, en moet de overheid niet ingrijpen als politieke partijen in zwaar weer verkeren. Toch nam minister Ollongren een afwijkend standpunt in, in de hoop ‘dat de onafhankelijke positie van politieke partijen in onze democratische rechtsstaat wordt versterkt’ door de Wpp. 20 Is dat een bewuste breuk met traditie? En is die hoop wel realistisch, of creëert partijregulering een onwenselijk keurslijf? Hopelijk biedt dit historische artikel inspiratie voor de voortdurende worsteling met deze dilemma’s.
1 | Remco Nehmelman (2015) ‘Regels voor de partij: Het moeizame leerstuk van de regulering van politieke partijen’. In Hansko Broeksteeg & Ronald Tinnevelt (red.) Politieke partijen als anomalie van het Nederlandse staatsrecht, Wolters Kluwer, p. 31-46.
2 | Notulen van Staatscommissie Cals/Donner, plenaire vergadering 14 (22-03-1968), p. 15.
3 | Rogier Verkroost (2018) Hans Gruijters: Een dwarse democraat, Aspekt, p. 64-68.
4 | HTK 1971-1972, p. 175-176.
5 | J.A. Nagtegaal (1971) ‘Subsidiëring van wetenschappelijk werk’, Demokraat 4(6), p. 18.
6 | Ruud Koole (1992) De opkomst van de moderne kaderpartij: Veranderende partijorganisatie in Nederland (1960-1990), Het Spectrum, p. 231.
7 | Laurens Dragstra (2008) Enige opmerkingen over partijfinanciering. De regelgeving voor publieke en private financiering van politieke partijen in Nederland en Duitsland nader bekeken en beoordeeld, Wolf, p. 43-59.
8 | HTK 1974-1975, Openbare Commissie Vergadering, p. 165.
9 | HTK 1979-1980, p. 2065.
10 | HTK 1979-1980, p. 2063.
11 | HTK 1988-1989, p. 5664.
12 | HTK 1988-1989, Kamerstukken 20264, nr. 14, p. 14.
11 | HTK 1988-1989, p. 5664.
12 | HTK 1988-1989, Kamerstukken 20264, nr. 14, p. 14.
13 | Hubert Smeets (2021) ‘Op kousenvoeten naar het centrum van de macht: Van Van Mierlo tot Kaag: zes partijleiders vergeleken’. In Coen Brummer & Simon Otjes (red.) Tussen bestormen en besturen: 55 jaar D66 in de Nederlandse politiek (1966-2021) Boom, p. 67-69.
14 | HTK 1979-1980, p. 2065.
15 | HTK 2019-2020, Kamerstukken 35300, nr 19.
16 | Ongecorrigeerd stenogram (15-02-2022) Kamerstuk 35657.
17 | HTK 2011-2012, nr 46, item 7, p 28.
18 | HTK 2020-2021, nr 14, item 3; HTK 2020-2021, nr 15, item 13.
19 | HTK 2004-2005, Kamerstukken 30184, nr 1; Smeets, ‘Op kousenvoeten naar het centrum van de macht’, p. 69-72.
20 | HTK 2019-2020, Kamerstukken 35300, VII, nr 123, p. 1.
