Redactioneel Commentaar

Het was Goethe die in 1797 voor het eerst het verhaal van ‘De Tovenaarsleerling’ optekende. De Duitse schrijver vertelt het verhaal van een tovenaarsleerling die de afwezigheid van zijn leermeester aangrijpt om er zelf eens lekker op los te toveren. Zijn leermeester had hem opgedragen het huis schoon te maken, maar hij werd het sjouwen met emmers water snel zat. Hij bedacht een truc: hij toverde een bezem tot leven en gaf die opdracht water te brengen. De bezem doet precies wat hij zegt, maar wanneer er genoeg water is, bedenkt de leerling dat hij nog niet weet hoe hij de bezem moet ‘onttoveren’. Machteloos ziet hij toe hoe de bezem stoïcijns doorgaat met water halen tot het huis overloopt. Wanhopig klieft de tovenaarsleerling de bezem in tweeën. Maar de twee helften blijven water halen. Hulp komt uiteindelijk in de vorm van zijn meester: die heft de spreuk op nadat de leerling zijn falen heeft erkend.
 
Het verhaal van de tovenaarsleerling is een bruikbare metafoor voor het bestuur van Nederland anno 2023. Maar al te vaak en al te makkelijk greep de Nederlandse overheid naar toverspreuken en mantra’s, om ingewikkelde ‘maatschappelijke opgaven’ vooral maar niet zelf te hoeven maken. ‘Goed bestuur’ is de laatste decennia verhaspeld met ‘efficiënte bedrijfsvoering’: de overheid verleent een ‘dienst’, en die publieke dienst is ‘goed’ wanneer deze efficiënt, doelmatig en zo goedkoop mogelijk wordt uitgevoerd. We zijn uit het oog verloren dat een publieke dienst méér is dan een dienst: met een publieke dienst verwezenlijkt de overheid maatschappelijke waarden, publieke goederen en morele plichten.
 
De Nederlandse overheid moet zelf weer meester worden over haar eigen handelen. Dit kan bijvoorbeeld door ook in de uitvoering meer te reflecteren op rechtvaardigheid in plaats van doelmatigheid, burgers meer te betrekken bij uitvoeringsorganisaties en door de eigen, in-huis kennis en kunde te herwaarderen.
 
Van New Public Management naar rechtvaardigheidsdenken
Efficiëntie, doelmatigheid en kostenbesparing. Dat waren de beloften van het New Public Management (hierna: NPM), de politiek-economische denkstroom die ontstond in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw, tijdens de neoliberale regeringen van Margaret Thatcher in het Verenigd Koninkrijk en Ronald Reagan in de Verenigde Staten. Sindsdien hebben overheden wereldwijd NPM ingezet in de overtuiging dat de naoorlogse bureaucratieën doorgeschoten waren en gesnoeid moesten worden. NPM bood een manier om dure, machtig geworden en moeilijk controleerbare overheidsbureaucratieën in te tomen. Het basisrecept van NPM was simpel: neem de beleidscyclus, zet er een knip in en sla het plat tot een ketting. Elke schakel in de ketting verhoudt zich tot de voorgaande schakel als opdrachtnemer tot opdrachtgever. De primaire opdrachtgever is ‘de politiek’, die geeft opdrachten aan ‘de beleidsmakers’, die geeft opdrachten aan ‘de uitvoering’ en aan het eind, als ‘ontvanger’ van al dat beleid, bevindt zich: de burger.
 
NPM schreef met name een ‘harde knip’ voor tussen politiek en beleid enerzijds, en uitvoering anderzijds. Politici en beleidsmakers moesten vooral sturen, uitvoerders moesten roeien. Die scheiding tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’ was volgens NPM zowel mogelijk als wenselijk: of het schip van staat nu naar links of naar rechts koers wilde zetten, er moest hoe dan ook zo goed mogelijk geroeid worden. Met name uitvoerders werden aangemoedigd om zichzelf te ‘managen’ als een bedrijf, door te sturen op zogenaamd politiek neutrale waarden als efficiëntie, doelmatigheid en doelgerichtheid. Uitvoerders moesten politiek en beleid zien als een soort aandeelhouders, en de burgers als eindgebruiker van de ‘BV Nederland’. Met deze doelen voorop konden de ‘aandeelhouders’ diensten makkelijker aanbesteden en uitbesteden.
 
Zodoende herschreef NPM in de afgelopen decennia het sociaal contract tot het soort end user agreement waar de grote techbedrijven nu zo om verfoeid worden. Bestuurskundigen zijn het erover eens dat het tijd is om te zoeken naar alternatieven. Alternatieven die meer recht doen aan de publieke waarden waar de overheid aan moet voldoen, waar de burger om vraagt en waar de professionele ambtenaar voor wil staan. Eén groot alternatief is er nog niet, maar de contouren beginnen zich af te tekenen.
 
Zo zou het efficiëntiedenken vervangen kunnen worden door rechtvaardigheidsdenken. In de essaybundel Reflecteren op rechtvaardigheid (Boom Bestuurskunde, 2023) pleiten ambtenaren Ardaan Van Ravenzwaaij, Olivier Fajgenblat en Tom Cordeweners ervoor ‘het streven naar rechtvaardigheid’ vast te leggen als beginsel van het overheidshandelen. De vraag wat rechtvaardig is, zou niet alleen bij politici moeten liggen, maar ook bij ambtenaren, omdat juist zij degenen zijn die het publieke belang moeten waarborgen. Ook al is rechtvaardigheid niet objectief te bepalen; alleen al het streven naar en de reflectie op rechtvaardig overheidshandelen zou de beleidsuitvoering ten goede kunnen komen.
 
Hecht de harde knip
Een eerste stap is van de beleidscyclus weer echt een cyclus te maken, en om de harde knip tussen uitvoering en beleid op te heffen. Dit betekent óók dat verschillende organisaties in (vrijwel) élke fase van het beleidsproces betrokken kunnen zijn. En dit betekent in de huidige praktijk vooral dat uitvoeringsorganisaties zoals UWV, SVB, de politie, Rijkswaterstaat en de Belastingdienst meer en eerder betrokken worden bij de plannen van politici en beleidsmakers, bijvoorbeeld door uitvoeringsorganisaties als gelijkwaardige gesprekspartner te betrekken bij de beleidsvoorbereiding.
 
Dit stelt ook bestuurskundige Sandra van Thiel in Leren loslaten: 10 lessen uit 25 jaar onderzoek naar de relaties tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties (Boom Bestuurskunde, 2023). Zo horen politici en beleidsmakers sneller advies over wat in de praktijk al dan niet kan werken, en krijgen ze sneller inzicht in de huidige beleidsuitvoering. Uitvoeringstoetsen ex ante laten zien wat de te verwachten beleidseffecten zijn, waardoor politici en beleidsmakers minder ex post hoeven af te rekenen. Meer sturen op hoofdlijnen van beleid geeft uitvoerders de vrijheid en ruimte om beleid in uitvoering aan te passen aan de omstandigheden van dat moment.
Een mogelijk bezwaar is dat hierdoor uitvoeringsorganisaties weer te veel in een machtspositie komen. Maar dit is te ondervangen door de beleidsvorming met, rondom en binnen uitvoeringsorganisaties ook méér te democratiseren. Uitvoeringsorganisaties voelen nu ook al de behoefte om aan hun ‘cliënten’ verantwoording af te leggen via adviesraden en panels. Voeg hier meer échte burgerbetrokkenheid toe, bijvoorbeeld met een passend soort permanente burgerberaden, met meer invloed dan nu gebruikelijk.
 
De Tweede Kamer is aan zet
Een bijzondere rol is hier ook weggelegd voor parlementariërs. Het onderzoeksrapport van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU), Klem tussen balie en beleid (Tweede Kamer, 2021), bevatte aanbevelingen voor álle betrokken organisaties, maar richtte zich vooral tot parlementariërs. Kamerleden kregen te weinig informatie over en van de uitvoeringsorganisaties, mede vanwege de (reeds versoepelde) ‘Oekaze Kok’, een aanwijzing uit 1998 van toenmalig minister-president Wim Kok, die stelde dat ambtenaren slechts met toestemming van de minister informatie mochten verstrekken aan Kamerleden, journalisten en derden.
Tegelijkertijd stelde de commissie ook dat Kamerleden onvoldoende interesse hebben in de uitvoering, en meer informatie hadden kunnen ophalen. Echte interesse was er alleen als er iets misging maar dit leidde dan tot de ‘incidentenregelreflex’. Hierbij roept de Kamer éérst een minister op tot ruimhartig beleid, om die minister daarna bij de eerste, onvermijdelijke fraudegevallen te dwingen tot zéér strenge fraudehandhaving en bestraffing om daarna weer spijt te krijgen van hoezeer die handhaving in de praktijk mensenlevens blijkt te kunnen verwoesten. Het rapport van de TCU doet dan ook aanbevelingen die in lijn liggen met het advies hierboven om de ‘harde knip’ tussen beleid en uitvoering op te heffen. Concreet pleit het rapport voor méér contact tussen Kamerleden en burgers, meer contact tussen Kamerleden en uitvoeringsorganisaties, en een betere informatiepositie voor Kamerleden omtrent de uitvoering. De ‘driehoek’ Kamer, ministeries en uitvoeringsorganisaties moeten met elkaar én de burger om tafel in alle fasen van de beleidscyclus.
 
De macht van de consultancy-industrie
Eén van de beoogde effecten van de strikte scheiding tussen het ‘wat’ en het ‘hoe’ zoals NPM dat aanbeval, was dat uitvoerders zó strikt gescheiden werden van het maken van beleid, dat ze welhaast inwisselbaar werden. Door te doen alsof uitvoering alleen een kwestie van efficiëntie was, kon de overheid makkelijker aanbesteden en uitbesteden aan efficiëntiewinst belovende marktpartijen.
 
Maar juist die uitbesteding is recentelijk onder vuur komen te liggen, onder andere via het boek De consultancy industrie (Nieuw Amsterdam, 2023) van Mariana Mazzucato en Rosie Collington. Ze schrijven dat de jarenlange uitbesteding aan advieskantoren – zoals de ‘grote vier’ accountants- en adviseurs PWC, Ernst & Young, KPMG en Deloitte, en de ‘grote drie’ managementconsultants McKinsey, Bain en BCG – overheden heeft ‘geïnfantiliseerd’. De al bestaande kennis en capaciteit bij overheidsorganisaties werd onderschat en ondergewaardeerd, en overheden hebben ingeboet aan intern leervermogen.
Uitbesteding heeft iets paradoxaals: het doel is doelmatigheid en kostenbesparing, terwijl het op de lange termijn juist geld kost en dikwijls ondoelmatig is. Zo wijzen Mazzucato en Collington erop dat advieskantoren hun diensten in het begin vaak goedkoop aanbieden om op die manier een ingang te krijgen in overheidsorganisaties. Vervolgens hebben zij met de reeds opgedane kennis een voorsprong bij de volgende aanbestedingsronde, en kunnen zij in de jaren daarop hun prijzen flink verhogen.
 
Hoe gunstig de afspraken op de korte termijn ook lijken – op de lange termijn brengen ze meer schade toe dan de overheid lief is. Consultancy-bedrijven hebben er geen baat bij om grote, maatschappelijke problemen daadwerkelijk op te lossen. Hiermee maken zij zichzelf immers onnodig en zetten ze zichzelf buitenspel. Dit draagt eraan bij dat grote problemen zoals klimaatverandering, niet fundamenteel worden aangepakt. En dat vormt ook een democratisch probleem: politici zijn democratisch gelegitimeerd besluiten te maken, waarbij ze politieke waarden en belangen afwegen. Private partijen hebben niet diezelfde democratische legitimiteit, en een te grote mate van uitbesteding dreigt daardoor de democratie te ondermijnen.
 
Behoorlijk bestuur … door private advieskantoren?
De analyse van Mazzucato en Collington gaat zeker ook op voor de Nederlandse context. Zo gaf de Nederlandse overheid in 2022 bijna 2,7 miljard euro uit aan externe inhuur, terwijl dit in 2012 nog op 0,91 miljard euro lag. Dit is meer dan de zogeheten Roemernorm, volgens welke de overheid maximaal tien procent van de personeelskosten mag besteden aan externe inhuur. Grote advieskantoren zijn dikwijls bij belangrijke overheidsbesluiten te vinden. Zo gaf de minister het accountantskantoor PWC de opdracht om te analyseren of de Fraude Signalering Voorziening (FSV), het algoritme dat een grote rol speelde bij de toeslagenaffaire, achteraf bezien wel had voldaan aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Ook in de verdere afwikkeling van de toeslagenaffaire geeft de Belastingdienst miljoenen uit aan de adviezen van consultants. De accountants van Accenture waren betrokken bij de ontwikkeling van een algoritme van de gemeente Rotterdam, waarmee fraude in de sociale zekerheid werd opgespoord. Vrouwen en mensen die de Nederlandse taal niet goed vaardig waren, kregen een hogere risicoscore toebedeeld, en daarmee een grotere kans om gecontroleerd te worden.
 
De overheid moet structureel minder afhankelijk wordt van advieskantoren. Mazzucato en Collington pleiten voor de herwaardering en investering in interne kennis en het leervermogen van de overheid, om een overheid te krijgen die kan ‘roeien zodat zij kan sturen’. De Nederlandse overheid zou daarom belangrijke dossiers vooral intern moeten behandelen en hier ook verantwoordelijkheid voor dragen. En tot slot, waar Mazzucato en Collington ook voor pleiten, de overheid zou vast moeten leggen in contracten met adviesbedrijven wat zij op de langere termijn van de samenwerking zal leren.
 
Zelf denken, zelf doen
De les voor Nederland is dezelfde les als die van de tovenaarsleerling: denk niet te makkelijk dat oplossingen voor ‘maatschappelijke opgaves’ zomaar uit te besteden zijn. Degene aan wie uitbesteed wordt, heeft eigen belangen, die niet per definitie overeenkomen met het publieke belang. Dit betekent dat de overheid óók moet kunnen vertrouwen op de eigen kennis en kunde. En die eigen kennis en kunde over rechtvaardige beleidsuitvoering kunnen Kamerleden, departementen, uitvoeringsorganisaties en burgers het beste sámen ontwikkelen, in plaats van in een hiërarchische, slechts op doelmatigheid gebaseerde, opdrachtgever-opdrachtnemer-relatie. Zó ontwikkelt de Nederlandse staat zélf haar eigen meesterschap.