Dit is een voorpublicatie uit de nieuwe Idee, die in print verschijnt rond de kerstdagen. Abonneer je hier direct op Idee: https://d66.nl/vanmierlostichting/tijdschrift-idee/
Vaak wordt gezegd dat Nederland moet wennen aan de politieke cultuur die hoort bij een minderheidskabinet. De recente politieke geschiedenis laat zien dat dat makkelijk moet kunnen.
Door Daniël Schut
In januari 2026 kozen Jetten en Bontebal voor een minderheidskabinet. Dat was niet alleen uit noodzaak: een minderheidskabinet kan democratischer en slagvaardiger uitpakken dan een meerderheidscoalitie. In zijn ‘longread’ bij het coalitie-akkoord stelde de CDA-leider een verandering in de politieke cultuur als randvoorwaarde: weg van het conflictmodel van coalitie versus oppositie, naar een consensusmodel waarin verschillende partijen, in verschillende dossiers en vanuit verschillende bestuurlijke rollen, productief met elkaar van mening kunnen verschillen en er toch samen uit durven te komen.
Die overgang naar een constructievere politieke cultuur viel in eerste instantie niet iedereen even makkelijk. In februari al noemde Jesse Klaver (toen nog GL-PvdA) het minderheidskabinet een ‘risicovol experiment’. Dit frame werd overgenomen door de parlementaire pers. Tijdens de APB stelden zowel Jesse Klaver (nu PRO) en Joost Eerdmans (JA21) dat het kabinet een keuze móest maken: of over links, of over rechts, want anders werd het een ‘chaos zonder meerderheden’.
Maar de politieke geschiedenis en wetenschap leert dat zo’n overgang naar een consensuscultuur in de politiek helemaal niet moeilijk hoeft te zijn. Sterker nog: Nederland blijkt de politieke cultuur die nodig is voor een slagvaardig minderheidskabinet, gewoon in het eigen DNA te hebben.
Nederland blijkt de politieke cultuur die nodig is voor een slagvaardig minderheidskabinet, gewoon in het eigen DNA te hebben.
Wat is precies de politieke cultuur die past bij een minderheidskabinet? Maria Thürk, assistant professor aan de Universiteit van Uppsala, en internationaal vooraanstaand expert in minderheidskabinetten, omschrijft het als een cultuur van zelfbeheersing: “partijen vragen zich af in hoeverre het waardevol is om onenigheid met het beleid te escaleren naar een kabinetsval”. Het antwoord hierop hangt van hoeveel schade een specifiek wetsvoorstel doet aan de eigen achterban of ideologie, vergeleken met de schade die een kabinetsval veroorzaakt op zowel dat als alle andere beleidsterreinen, vanwege de bijbehorende chaos en stilstand. Partijen wegen de voordelen van het escaleren van een conflict af tegen de bredere nadelen van een kabinetsval. Terughoudendheid en compromisbereidheid kan voortkomen uit een zorg om het langetermijn-landsbelang, en kan ook consistent zijn met het strategisch eigenbelang van een partij.
Aan deze redenering ligt een escalatieladder ten grondslag, van ‘niet eens met dit beleid’, via ‘niet eens met dit kabinet’ naar ‘wegwensen van dit kabinet’. Die ladder verklaart waarom een minderheidskabinet democratischer kan zijn dan een meerderheidscoalitie: een minderheidskabinet wil voorkomen dat partijen die escalatieladder opklimmen. Dat kan ze doen door partijen medeverantwoordelijk te maken voor het beleid en successen te laten claimen. Dat doet het weer door op elk dossier zo vroeg mogelijk zo veel mogelijk partijen te betrekken, het categorisch onderscheid tussen oppositie en coalitie op te heffen, en de rolverdeling tussen kabinet en Kamer meer dualistisch op te vatten.
Thürk illustreert dit met de hervorming van het Zweedse pensioenstelsel. De Zweedse pensioenhervormingen van de jaren negentig werden uitonderhandeld door vijf partijen, die samen een brede meerderheid in het parlement vormden. Deze samenwerking werd geïnstitutionaliseerd in de ‘Pensioengroep’. De deelnemende partijen, inclusief oppositiepartijen, bleven gezamenlijk met elkaar onderhandelen over het pensioensysteem. Dit geeft ze eerder invloed over beleidsontwikkeling in een vroeg stadium, in plaats van pas wanneer een wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat.
In het Deense model is deze aanpak gebaseerd op een forlig, aldus Corné Smit, momenteel docent staat- en bestuursrecht, onlangs gepromoveerd op een vergelijking van de praktijk betreft minderheidskabinetten in Denemarken en Nederland. Een forlig is een beleidsakkoord op een dossier, gesloten tussen ‘coalitie’ en enkele ‘oppositie’-partijen. Het is dus niet maar één enkel wetsvoorstel, maar een samenwerking tussen partijen die veelal langer duurt dan één kabinetsperiode. Cruciaal hieraan is ook: voor het ene dossier kan een andere meerderheid gevonden worden dan op een ander dossier, en die wisselende meerderheden ‘verknopen’ die dossiers gewoonlijk niet: bij onderhandelingen over het ene onderwerp worden geen eisen gesteld over een koerswijzigingen op een ander beleidsterrein.
Carla Hoetink, hoogleraar Geschiedenis van de partijendemocratie, gepromoveerd op de politieke cultuur van de Tweede Kamer met het boek Macht der gewoonte (Uitgeverij Vantilt, 2018), denkt voor Nederland in dezelfde richting: “een minister [van een minderheidskabinet] moet bijvoorbeeld het beleidsvoorbereidende proces op de departementen openstellen voor delen van de Kamer, en afstappen van de Oekaze Kok (die contact tussen ambtenaren en Kamerleden alleen onder strikte voorwaarden toestaat, red.)”. Dan hebben de constructieve partijen toegang tot de ambtelijke kennis, en heeft de brede meerderheid ook de tijd om achter gesloten deuren een compromis uit te onderhandelen.
Dat klinkt als het oer-Nederlandse ‘polderen’. Het is Maria Thürk dan ook een raadsel waarom wij dat in Nederland niet zouden kunnen: “internationaal stond Nederland juist altijd bekend om zijn politieke consensus-cultuur”. Is deze cultuur dan verdwenen? Nee, zegt de Nederlandse politicoloog Simon Otjes: die cultuur is niet verdwenen, maar vergeten. Otjes wenst daarom politici wat meer institutioneel geheugen toe: dan herinneren ze zich dat de cultuur tussen Kamer en kabinet zich al vaker heeft aangepast wanneer de omstandigheden daarom vroegen.
Dat toonde Otjes aan in een paper uit 2023 getiteld ‘The reinvention of consensus politics’, geschreven samen met hoogleraar politicologie Tom Louwerse. Hierin schrijven ze dat Nederland weliswaar weinig kabinetten met minderheidssteun in de Tweede Kamer kent, maar regelmatig kabinetten heeft gekend met minderheidssteun wanneer de Eerste Kamer wordt meegerekend. De laatste twee waarvoor dat gold waren de kabinetten Rutte-II en Rutte-III. Otjes concludeerde dat de onzekere steun in de Eerste Kamer de kabinetten deed teruggrijpen op de informele spelregels van het vroegere polderen. We hoeven dus niet te kijken naar voorbeelden uit het buitenland, want: “eigenlijk deed Rutte-III met het pensioenakkoord precies wat ze in Denemarken doen”, aldus Otjes.
Die informele spelregels gaan terug tot de verzuiling, waarin ideologisch tegenovergestelde politieke partijen toch bij elkaar moesten komen om een regering te vormen. Regeringsbereide partijen maakten afspraken met het besef dat die ook overeind moesten kunnen blijven in een andere politieke constellatie. Iedereen leverde wat in, en iedereen kreeg er iets voor terug: denk bijvoorbeeld aan de Omroepwet, waarbij iedere politiek-maatschappelijke stroming daarin een eigen deel kreeg. De grondhouding was om niet koste wat kost het eigen kortetermijn politieke overwicht uit te buiten, om te voorkomen dat een opvolgende coalitie alles terug zou draaien.
Die informele regels zijn in de politieke wetenschap internationaal beroemd gemaakt door de politicoloog Arend Lijphart, aldus Otjes. Het waren regels als: depolitiseer in plaats van te politiseren, wees pragmatisch tolerant in plaats van overal het maximale uit te willen halen, organiseer veel top-overleggen achter gesloten deuren met de betrokken partijleiders, en: laat de regering regeren, en de Kamer als geheel, dus niet alleen de oppositie, controleren. Opvallend in deze spelopvatting is de meer duale rolverdeling tussen Kamer en kabinet. Aldus Otjes: “Het politieke primaat van de Kamer, zoals sommigen dat claimen, is historisch lastig te verdedigen”.
Elementen van die poldercultuur verdwenen in de jaren zeventig uit beeld, om in de jaren tachtig veranderd of slechts ten dele terug te keren. De kiem van die cultuurverandering ligt in de polarisatiestrategie die PvdA’er Ed van Thijn vanaf 1966 ontwikkelde: de oppositie moest hierin een monolithisch alternatief voor het kabinet vormen, met als hoofddoel het kabinet ten val te brengen – ‘to turn the rascals out’, zoals Van Thijn dat later beschreef in het Jaarboek Parlementaire Geschiedenis. VVD-leider Ed Nijpels beantwoordde die polarisatiestrategie in 1984 met het ‘strategisch monisme’, waarin coalitiepartijen en kabinet met een dichtgetimmerd regeerakkoord hun greep op de meerderheid in de Tweede Kamer moesten versterken. De taak van de coalitiepartijen in de Tweede Kamer werd uitsluitend: ervoor zorgen dat het kabinet zich hield aan de gemaakte afspraken. Daarom noemde minister-president Lubbers een regeerakkoord ‘gestold wantrouwen’: alleen zolang het kabinet zich hield aan de gedetailleerde afspraken in het vooraf dichtgetimmerde coalitie-akkoord, kon het rekenen op het vertrouwen van de coalitiepartijen in de Kamer.
Zo’n dichtgetimmerd regeerakkoord reduceert de oppositie tot een controlerende bijrol, niet een mede-wetgevende hoofdrol. In die constellatie loont het voor de oppositie om zo snel mogelijk de escalatieladder op te klimmen. Immers, alleen na een kabinetsval krijgt de huidige oppositie weer de kans om invloed op beleid uit te oefenen.
De politieke cultuur kan zich dus aanpassen aan de politieke constellatie. Wat er nodig is voor een minderheidskabinet is dus meer, langer en vroeger in de beleidsvorming onderhandelen, de schotten tussen ‘coalitie’ en ‘oppositie’ opheffen, minder dossiers aan elkaar verknopen, en minder hangen aan een dichtgetimmerd regeerakkoord. Uiteindelijk leidt dat tot meer ‘dualisme’ tussen kabinet en Kamer als geheel, waarbij kabinet en Kamer elkaars kritische partners zijn, en de Kamer niet alleen maar (uitsluitend het kabinet) controleert, maar ook mede-wetgever is.
Zo’n mede-wetgevende Kamer vergt ook een meer gestructureerd en sterker commissiestelsel, zo beargumenteert Carla Hoetink in een position paper over minderheidskabinetten aan de Tweede Kamer. Hierin maakt Hoetink een onderscheid tussen drie typen debatten die Kamerleden met elkaar kunnen voeren: constructieve wetgevings- en beleidsdiscussies, getuigenisdebatten en verantwoordingsdebatten. In een beter gestructureerd commissiestelsel organiseren sterkere commissievoorzitters met meer bevoegdheden meer constructieve discussies, en vinden de getuigenis- en verantwoordingsdebatten elders plaats. Ook Corné Smit wijst op het nut van een sterker commissiestelsel bij een minderheidskabinet.
Landelijke politici en bestuurders kunnen zich hiertoe laten inspireren door de besluitvorming in gemeenten. Sinds de invoering van de wet Dualisering Gemeentebestuur in 2002 hebben lokale overheden volop geïnnoveerd met dualistische besluitvorming waarbij het strikte onderscheid tussen ‘coalitie’ en ‘oppositie’ expliciet doorbroken is, aldus Hoetink. Dat doen ze onder andere door de besluitvorming te faseren in een beeldvormende, oordeelsvormende en besluitvormende fase. Raadsleden beginnen een oordeelsvormende fase zonder of slechts met een voorlopig oordeel over een voorstel van de wethouder. Dus niet met een categorisch ‘ja’ of ‘nee’, maar met onderzoekende vragen of een onderhandelbaar ‘nee, tenzij’ of ‘ja, mits’. Zodoende wordt een oordeelsvormende commissie meer een ‘mede-wetgevende’, constructieve discussie dan een getuigenis- of verantwoordingsdebat.
Open coalitie-akkoorden, een open kabinet en een constructieve houding van een meerderheid van partijen in de Kamer, via een sterker en mede-wetgevend commissiestelsel: dat is dus concreet de politieke cultuur die nodig is om een minderheidskabinet te laten werken. En de Nederlandse politiek kan dat: ze doet het vaak al op gemeenteniveau, en heeft het landelijk al eerder gedaan. De politiek hoeft het alleen nog maar te willen.
Lees hier ‘Een minderheidskabinet: hoe kan het werken’ van Henri Bontebal:
De publieksversie van het proefschrift van Corné Smit is hier verkrijgbaar bij Boom Uitgevers.
de publieksversie van het proefschrift van Carla Hoetink is hier verkrijgbaar bij Uitgeverij Vantilt.
Otjes. S. & T. Louwerse (2023). ‘The reinvention of consensus politics: governing without a legislative majority in the Netherlands 2010–2021.’ Acta Poltitica, 59(4).
Het essay ‘Turn the rascals out’ van Van Thijn staat in het Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2001. Het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis maakt dit open acces beschikbaar via deze link.
