“Koopkrachtbeleid is nog geen armoedebeleid”

Voordat Custers in 2022 als lector aan de Hogeschool van Amsterdam begon, werkte ze als econoom bij de Wereldbank, waar
ze zich bezighield met armoede en ongelijkheidsvraagstukken in
onder andere Afghanistan. ‘Een heel ander land dan Nederland natuurlijk, met een heel ander soort armoede. Daar is geen sociaal
zekerheidsstelsel. Daar heb ik moeders gezien die afhankelijk zijn van de buren voor brood.’ Collega’s bij de Wereldbank waren dan ook verbaasd dat ze naar Nederland ging. Ze vroegen: Ga je je nou dáár met armoede bezighouden? – Custers: ‘Kijk, armoede als in Afghanistan hebben we hier niet. Maar armoede is zowel absoluut als relatief. In Nederland is wel degelijk sprake van armoede, ook van schrijnende armoede en armoede die fysiek is.’

Wat bedoel je daarmee?
‘In westerse landen wordt armoede vaak getypeerd als iets wat eenzaam maakt, omdat je geen geld hebt voor maatschappelijke participatie. Maar armoede kent veel gezichten. Het begint vaak met
weinig geld, waardoor je niet alles kunt doen wat je graag zou willen. Het gaat gepaard met stress. Misschien heb je schulden en lig je daar ’s nachts wakker van. Misschien vind je het lastig om met je kind naar de tandarts te gaan, ook al is dat gedekt in de basisverzekering, omdat je geen geld hebt om zélf naar de tandarts te gaan. Schaamte speelt vaak een rol. Maar armoede kan ook in Nederland fysieke beperkingen betekenen: te weinig eten, de verwarming altijd laag waardoor het koud is, schimmel in huis, noem maar op. Met enorme
gezondheidsverschillen tot gevolg. Het verschil tussen de hoogste en laagste inkomensgroepen bedraagt 23 jaar in goede gezondheid. Dat is echt enorm: misschien wel een derde van je leven.’

Bestaat er in het publieke debat een goed beeld van wat het betekent om in armoede te leven?
‘Er zijn nog altijd vooroordelen over armoede – ‘eigen schuld, dikke bult’ – maar in algemene zin is er de afgelopen jaren best wat verbeterd. De energiecrisis en de inflatie die volgden op de Russische inval in Oekraïne (februari ’22, red.) hebben geleid tot meer bewustzijn van het gegeven dat niet iedereen makkelijk rondkomt. De aandacht begint nu wel weer te verslappen. Maar doordat het de afgelopen jaren een belangrijk thema is geweest, is het beeld van armoede absoluut verbreed en verdiept. Als je dan kijkt naar de instrumenten die de overheid heeft om armoedevraagstukken
daadwerkelijk aan te pakken – ja, die blijven toch enigszins beperkt.’

‘Beperkt’ in de zin van: te weinig financiële middelen?
‘Beperkt in de zin van: alleen maar gericht op inkomen. Als reactie op de stijgende prijzen in 2022 zijn enorme steunpakketten ingezet. Ook
maatregelen die specifiek waren gericht op lage inkomens. Bijvoorbeeld een eenmalige verhoging van het minimumloon en structurele verhogingen van bepaalde toeslagen. Dus die inkomenscomponent, daar is echt wat aan gedaan. En dat is
belangrijk, maar het is niet voldoende. Dat zie je nu ook terug in de cijfers. Zoals gezegd zijn de lage inkomens met de steunmaatregelen grotendeels bereikt. Daardoor zijn best veel mensen die vlak onder de armoedegrens zaten er net overheen getild, vooral bijstandsontvangers. Maar mensen die verder onder de armoedegrens zaten, met name de werkende armen, zijn veel
minder goed bereikt. Voor hen is de armoede ook dieper geworden. Ik zeg het vaker: er wordt vooral koopkrachtbeleid gevoerd. En koopkrachtbeleid is nog geen goed armoedebeleid.’

Koopkrachtbeleid is een quick fix?
‘Koopkrachtbeleid is niet onbelangrijk. Maar een toeslag verhogen en zo mensen net over de armoedegrens heen tillen, is iets heel anders dan zeggen: ik heb één miljard te besteden en ga dat bedrag inzetten om het leven van mensen die diep onder de armoedegrens zitten er een stukje op vooruit te laten gaan. Dan hebben we het over daklozen, ongedocumenteerden, mensen die kampen met heel veel verschillende problemen. Als je dat doet, heb je op basis van die armoedegrens misschien nog steeds evenveel armoede, maar dan hebben zij wel een andere kwaliteit van leven. Armoede aanpakken vereist meer dan het repareren van inkomen, omdat het samenhangt
met meerdere maatschappelijke problemen.’

Leg dat eens uit.
‘Als je iets meer inkomen hebt, betekent het nog niet dat de gezondheidsverschillen tussen arm en rijk ineens minder groot zijn. Of dat problematische schulden weggenomen zijn of de kansenongelijkheid in het onderwijs is opgelost. Die inkomensknop is belangrijk, maar de samenhang van maatschappelijke problemen als schulden, gezondheid en kansenongelijkheid in het onderwijs, daar is niet één oplossing voor. Programmatisch wordt er natuurlijk best veel geprobeerd. Er wordt al jaren ingezet op het verkleinen van gezondheidsverschillen. Om mensen met problematische schulden beter te bereiken met schuldhulpverlening. Er zijn allerlei projecten gericht op kansengelijkheid in het onderwijs. Hoe kan het dat we er
toch geen grip op krijgen?’

Heb je daar ook een antwoord op?
‘Ik ben daar nog steeds op aan het puzzelen. Alleen maar meer middelen lost het waarschijnlijk niet op. Het is natuurlijk belangrijk om de zaken ook in internationaal perspectief te bezien, en vergeleken met andere landen heeft Nederland een ontzettend laag armoedecijfer: we zitten rond de 3,1 procent. Toen ik bij de Wereldbank werkte, zeiden collega’s tegen mij: In een economie is er
altijd een groep die niet helemaal meekomt; voor zo’n 10 procent van de inwoners is rondkomen gewoon ingewikkeld. Dus die 3,1 procent, dat is zeker een verdienste. Maar vervolgens mag je best met elkaar de vraag stellen: doen we dit goed genoeg? Doen we dit op de beste manier? En dan is er best veel dat beter kan. Dan gaat het om
structurele veranderingen, bijvoorbeeld van het toeslagenstelsel.’

Waar gaat het mis bij het toeslagenstelsel?
‘Mensen lopen erin vast. Het toeslagenschandaal is natuurlijk het ergste voorbeeld daarvan: een van de ergste dingen die je in een land kunt meemaken. Maar uit vele analyses is gebleken dat het toeslagensysteem gewoon te ingewikkeld is. Alles bij elkaar opgeteld, inclusief de gemeentelijke armoederegelingen, kun je recht hebben op zo’n 36 regelingen. Daarvoor moet je formulieren invullen en aan allerlei voorwaarden voldoen. Een collega en ik hebben samen met de gemeente Amsterdam veertien armoederegelingen bestudeerd en geteld hoeveel voorwaarden en juridisch relevante feiten gevraagd worden om ervoor in aanmerking te komen. Dat zijn tussen de zeventig en honderdtwintig voorwaarden. Dus als huishouden moet je op zo’n honderd manieren aan de overheid aantonen dat je ergens recht op hebt. Mensen komen er niet meer uit. Een deel komt zelfs in de problematische schulden door de manier waarop toeslagen werken, namelijk als voorschot dat later teruggevorderd kan worden als je toch wat meer hebt verdiend. Er zijn zo’n 720 duizend huishoudens met problematische schulden. Daarvan hebben 175 duizend – ongeveer één op de vier – een problematische schuld bij Dienst Toeslagen. Dat noem ik een systeemschuld: schulden die mensen opbouwen bij de overheid waar ze van afhankelijk zijn. Dat is een totaal ander type schuld dan een consumptieve schuld; iets op afbetaling kopen met Klarna en het geld nu niet hebben. Hoe dat in
Nederland is ingericht – dat je afhankelijk bent van de overheid en daarbij in het rood kunt staan – is echt heel uniek. En niet op een positieve manier.’

Aan welk land zou Nederland een voorbeeld kunnen nemen?
‘België is een goed voorbeeld. België heeft een zogenoemde Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Via die Kruispuntbank kunnen overheidsdiensten op een veilige manier gegevens van
burgers uitwisselen. Op basis daarvan wordt vervolgens nagegaan: we hebben zo’n twintig bouwstenen aan gegevens, en welke regeling je ook bedenkt, de betreffende overheidsdienst mag alleen die twintig bouwstenen gebruiken om de burger in aanmerking te laten komen voor de regeling. Dan hoeft die niet meer formulieren in te
vullen, en kun je als overheid proactief regelingen toekennen. En niet onbelangrijk: in België vorderen ze niet terug als je aan het einde van het jaar toch in een betere situatie zit dan vooraf de inschatting was.’

We weten al lang dat het toeslagensysteem op de schop moet. En er zijn dus ook alternatieven. Waarom gebeurt het niet?
‘Ja, er zijn meer dan duizend pagina’s aan rapporten over hoe een alternatief socialezekerheidsstelsel eruit zou kunnen zien, inclusief die toeslagen. Waaronder bijvoorbeeld de manier waarop België het heeft geregeld. Dus we hoeven dat niet nogmaals te bedenken. Maar vervolgens wordt het politiek heel ingewikkeld. Er zijn 175 duizend
huishoudens die problemen hebben met toeslagen, maar er zijn zes miljoen huishoudens die elk jaar een toeslag ontvangen. Pas je een systeem aan dat voor de meerderheid wel werkt, maar waar een
deel van de mensen echt in vastloopt of serieuze onzekerheid van ondervindt? Bovendien, als je het toeslagensysteem verandert, zou je eigenlijk het hele belastingsysteem moeten aanpassen. Dat zijn zulke ingrijpende veranderingen, daar durft de politiek niet aan. Ook de huidige regering heeft dat toch weer voor zich uitgeschoven. Het punt is natuurlijk: elk jaar dat je het niet doet, is verloren tijd. Toen ik net terug was in Nederland, dacht ik: begrijpelijk. Structurele hervormingen zijn ingewikkeld, dat kan zo’n acht jaar duren. Maar inmiddels ben ik vier jaar lector. We hadden al halverwege kunnen zijn.’

‘Het kan wél’, grote problemen oplossen, daarmee heeft D66 natuurlijk de verkiezingen gewonnen. Maar die intentie lijkt er op dit
gebied niet te zijn?
‘Nee, voor de aanpassing van het toeslagenstelsel is die heel beperkt. Dat hangt natuurlijk samen met de coalitie waar ze in zijn gestapt. Het had een prioriteit van D66 kunnen zijn, maar dat is het niet geworden in de constellatie van de coalitie.’

Wat zou je minister Vijlbrief, die over armoede en bestaanszekerheid gaat, willen adviseren?
‘Denk na over een integraal armoedebeleid. Concrete doelstellingen op het gebied van armoede en schulden zijn daarbij nodig. Als je dat
niet met elkaar afspreekt, heb je ook niks om elkaar aan te houden. Dus wat is het doel? Het armoedecijfer vasthouden, verder naar beneden brengen, of het weer laten opkruipen? Twee regeringen geleden, Rutte IV, was het doel heel duidelijk: het halveren van de armoede ten opzichte van 2015. Het vorige kabinet heeft dat losgelaten en wilde het stabiel houden op het niveau van Kabinet Jetten heeft helemaal geen expliciete armoededoelstelling. In het coalitieakkoord staat alleen dat ze ‘zoveel mogelijk mensen uit de
armoede’ willen halen, ‘of voorkomen dat ze erin komen’. Dus begin met een doel. Breng je armoedebeleid vervolgens verder dan alleen koopkracht. En die hervorming van het toeslagenstelsel zou bovenaan de beleidsagenda moeten staan. Het is uiteindelijk de dure taak van de overheid om hier iets aan te doen. Net zoals het de taak is van de overheid om richtinggevend te zijn, om de samenhang van armoedevraagstukken te zien en uiteindelijk ook in samenhang daar beleid op te voeren.’

Anna Custers is lector armoede interventies aan de Hogeschool van Amsterdam (HvA). Ze onderzoekt welk soort interventies omtrent armoede wel en niet effectief zijn voor welke burgers. Daarnaast is Anna programmaleider Armoede en Bestaanszekerheid bij het expertisecentrum Urban Education van de HvA.

Sara Visser is journalist bij omroep HUMAN en lid van de
redactie van Idee.