Fiscaal beleid ís sociaal beleid – en niets illustreert dit principe
beter dan de politieke discussie rondom het vaststellen van de lange termijn begroting van de Europese Unie voor de komende jaren. Idee sprak met Andrés Rodríguez-Pose, een bevlogen hoogleraar economische geografie, die stevige kritiek heeft op het voorstel van de Europese Commissie
Interview door Daniël Schut & Léa Maartens
Fotografie: Herman Wouters
De tweede Europese Commissie onder leiding van Ursula
von der Leyen lanceerde in juli 2025 een voorstel voor de langetermijnbegroting van de Europese Unie voor de komende periode, officieel het Meerjarig Financieel Kader 2028–2034 (MFK, in
het Engels: Multiannual Financial Framework, oftewel MFF). Het MFK en de onderhandelingen daarvoor zijn nauwelijks aan de orde gekomen in het Nederlandse parlement of in de Nederlandse pers. Ten onrechte, want dit voorgestelde kader betekent een ingrijpende herziening van de beleidsprioriteiten van de EU.
Het Meerjarig Financieel Kader wordt meestal vastgesteld voor een periode van zeven jaar en wijst middelen toe aan de door de EU gekozen prioriteiten, bepaalt een maximum en definieert de bijdragen van de afzonderlijke lidstaten. Het vorige MFK, dat de periode 2021–2027 bestreek, bedroeg in totaal iets meer dan één biljoen euro voor de hele periode, wat neerkomt op ongeveer één procent van het bbp van de EU in die periode. Deze vorige begroting was verdeeld over meerdere prioriteiten. De twee grootste posten waren het programma voor ‘cohesie, veerkracht en waarden’, goed voor 337,8 miljard euro, en het programma voor ‘natuurlijke hulpbronnen en milieu’, goed
voor 356,4 miljard euro. Onder het cohesie programma viel onder meer het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesie-fonds, en onder het programma voor natuurlijke hulpbronnen vielen onder andere de Europese landbouwsubsidies van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).
Het MFK 2028–2034 brengt een radicale verandering teweeg in zowel de prioriteiten als de onderliggende besluitvormingsprocedures. Dit is een reactie op de toegenomen geopolitieke instabiliteit en legt meer nadruk op de Europese strategische autonomie en veiligheid. Naast verhoogde steun aan Oekraïne, wordt een nieuw Europees concurrentiefonds van 409 miljard euro voorgesteld. Daarnaast worden zowel het cohesie-programma en het natuurlijke hulpbronnen-programma vervangen door één enkel programma, genaamd ‘nationale en regionale partnerschapsplannen’ (NRPP’s, in het Engels: National and Regional Partnerships Plans). Deze voorgestelde begroting van 771,3 miljard euro zal flexibel worden verdeeld: elke lidstaat stelt één enkel plan op dat alle door de EU gefinancierde gebieden moet bestrijken. Dit nieuwe kader ligt nog niet vast: het wordt momenteel besproken bij de Europese Raad, voordat het eind 2026 bij het Europees Parlement terechtkomt. Maar ondertussen heeft het voorstel al fundamentele kritiek gekregen. Om daar een duidelijker beeld van te krijgen, sprak Idee met Andrés Rodríguez-Pose. Hij is momenteel hoogleraar economische geografie aan de London School of Economics, en was voorzitter van de High-Level Group over de toekomst van het cohesiebeleid van de EU.
Andrés wat vind je van de voorgestelde begroting?
‘Het begrotingsvoorstel voor de lange termijn tot 2035 is een vergissing. Niet omdat het huidige begrotingskader perfect is zoals het is, want veel beleidsmaatregelen moeten inderdaad worden hervormd. De EU moet inderdaad veel concurrerender en weerbaarder worden. De EU heeft tegenwoordig een zwakkere stem in de wereld, zwakker dan we waren. Wat het voorstel in dat opzicht goed doet: het benadrukt dat we samen moeten groeien. Maar waar het misgaat: we moeten ervoor zorgen dat we mensen welvaart brengen, waar ze ook wonen. En we moeten ervoor zorgen dat mensen een stem hebben en aan het proces deelnemen. Het huidige begrotingsvoorstel doet geen van beide. Het voorstel hervormt de hele Europese beleidsarchitectuur tot twee hoofdelementen: het ene is het concurrentiefonds en het andere bestaat uit de nationale en regionale partnerschapsplannen (NRPP’s). Deze partnerschapsplannen verbinden veel verschillende beleidsmaatregelen met elkaar, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en de Cohesiefondsen, migratie en veiligheid, en leggen die in wezen in handen van nationale regeringen.’
Laten we eens kijken naar het concurrentievermogen: de Europese Commissie ziet haar voorstel als een manier om de aanbevelingen in het Draghi-rapport uit te voeren, om een concurrerende Europese economie te creëren die alle Europeanen ten goede komt.
‘Het Draghi-rapport is een accurate diagnose en bevat bruikbare aanbevelingen. Daarvan zijn sommige institutioneel, zoals het creëren van een echte Europese kapitaalmarktenunie die meer risicokapitaal kan mobiliseren en waarvan andere verband houden met industriebeleid. Wat de institutionele voorstellen betreft: we zijn als Europeanen nog lang niet zover dat we kunnen denken aan de uitvoering van veel van de aanbevelingen in het rapport. Wat het industriebeleid betreft – en voor alle duidelijkheid, ik ben een voorstander van industriebeleid – denk ik dat de volgende begrotingscyclus de onderliggende oorzaken van de industriële achteruitgang in Europa niet aanpakt. In plaats daarvan blijft de EU maar naar de VS en China kijken, en zich afvragen wat wij niet hebben en die twee wel. We kijken niet naar binnen, naar
onze eigen sterke punten. Elke keer als ik in Brussel kom, is de belangrijkste vraag die op tafel ligt altijd: waarom heeft Europa geen Meta, geen Alphabet of geen Microsoft? De vraag is bijna nooit: waarom produceren we niet meer bedrijven zoals ASML, BioNTech, IKEA of Inditex (Inditex is de grootste fast fashion-retailer ter wereld, gevestigd in Galicië, Spanje – red.)? Hoe kunnen we Europees talent en Europese startups helpen uit te groeien tot grotere bedrijven?Waarom worden zoveel van onze eigen bedrijven opgekocht door concurrenten? Dat zijn de vragen die we moeten stellen.’
‘Ik zeg niet dat we helemaal geen inhaalslag moeten maken op digitaal gebied, maar gezien onze grote achterstand zijn er twee uitdagingen. De eerste is dat we nooit in staat zullen zijn om voorop te lopen. Wanneer China en de VS in kunstmatige intelligentie al zo ver voorliggen en er zoveel middelen insteken om elkaar te overtreffen, kunnen wij er eigenlijk niet op hopen dat we ze voorbij
kunnen streven. De tweede uitdaging is territoriaal: de EU is een
politieke entiteit die bestaat uit 27 lidstaten. De vraag is wat er zou gebeuren als de EU haar beperkte middelen (409 miljard euro vertegenwoordigt ongeveer 0,32 procent van het totale Europese
bbp in diezelfde periode – red.) zou steken in de ontwikkeling van een veelbelovend digitaal ecosysteem. Dan zullen veel burgers en regeringen zich afvragen: wat levert het ons op? Want: stel dat we slagen, en bijvoorbeeld Parijs wordt de volgende belangrijkste hub voor digitale technologieën. Wat dan? Mijn eigen onderzoek toont aan dat dynamische grote steden middelen zoals talent en kapitaal absorberen van zeer grote afstanden, soms tot wel duizend kilometer
ver. Maar het succes, de rijkdom en het welzijn verspreiden zich niet zo ver. Regionale trickle down-effecten werken nauwelijks: als Parijs het volgende Silicon Valley wordt, zullen vooral rijke Parijzenaren daar enorm van profiteren, maar de rest van Frankrijk, laat staan Europa, niet. Dat is niet het Europa dat we willen. We moeten streven naar een verenigd politiek bestel dat overal concurrerend en weerbaar is, en niet alleen concurrerend in een handvol grote steden.’
Je lijkt dus te zeggen dat het industriebeleid zich niet op een paar bevoorrechte regio’s moet richten. Wat vindt je dan van het onlangs gepubliceerde rapport-Wennink, waarin de Nederlandse regering wordt geadviseerd haar industriebeleid te richten op de drie belangrijkste hubs Amsterdam, Rotterdam en Eindhoven?
‘Ik heb het rapport-Wennink nog niet gelezen, dus ik kan er niet veel over zeggen. Maar als we het specifiek over Nederland hebben: in de economische geografie wordt vaak onderscheid gemaakt tussen een centraal en een perifeer gebied binnen een land. Nederland is daarin een uitzondering, omdat het zo klein is dat het weinig zin heeft om
dat onderscheid te maken. Maar in algemene zin geldt: overheden moeten niet zomaar aannemen dat ze weten wáár de volgende doorbraak zal plaatsvinden; daarom moet het industriebeleid zich niet alleen richten op de gebruikelijke hubs. ASML in Eindhoven is hier een goed voorbeeld van: de chipmachine-gigant is voortgekomen uit het ecosysteem van Philips, een bedrijf dat vroeger groot was, maar toch al in zwaar weer verkeerde. Het trok nog steeds genoeg talent en kapitaal aan om ASML af te splitsen, ook al werd Eindhoven door velen niet meer beschouwd als een belangrijke hub voor innovatie. Kijken we naar andere innovaties in Europa, dan zien we dat veel innovaties niet uit de voor de hand liggende plaatsen kwamen. Het meest succesvolle vaccin dat tegen COVID-19 is ontwikkeld, het Pfizer-BioNtech-vaccin, kwam uit Mainz, niet uit Frankfurt of Parijs. Spotify is destijds niet uit Parijs of Londen gekomen, maar uit Stockholm. Skype komt uit Tallinn, destijds een van de armste EU-lidstaten. En Inditex kwam uit Arteixo, niet uit Madrid of Barcelona.
Economen zoals Dani Rodrik hebben geconcludeerd dat het industriebeleid zich niet op sectoren moet richten, maar op processen: hoe talent en bestaande capaciteiten kunnen worden ingezet om te transformeren of te vernieuwen wat er al is. Verzin
geen plaatsen vanuit niets, dat werkt zelden.’
Laten we verdergaan van concurrentievermogen naar je kritiek op het cohesiegedeelte van de voorgestelde begroting, de nationale
en regionale ontwikkelingsplannen (NRPP’s).
‘De High-Level Group over de toekomst van het cohesiebeleid van de EU, waarvan ik voorzitter was, heeft in februari 2024 een rapport uitgebracht getiteld Samen bouwen aan een duurzame toekomst: cohesie voor een concurrerend en inclusief Europa. We deden verschillende aanbevelingen om het cohesiebeleid te verbeteren, maar we hebben ook geconstateerd dat het cohesiebeleid heeft gewerkt. Het had beter gekund, maar het werkte wel: het heeft bijgedragen aan een zeer snelle inhaalslag van landen als Polen en de Baltische staten, Slowakije en recentelijk Roemenië. Om te begrijpen hoe dat komt, is het nuttig om te weten wat het cohesiebeleid inhoudt: het is het belangrijkste instrument van de EU om gezamenlijke welvaart te bevorderen. Het woord ‘gezamenlijk’ is hier cruciaal: het doel is om regio’s en gebieden te ontwikkelen die anders achterop zouden blijven. In de afgelopen decennia is de economische activiteit in de EU steeds meer geconcentreerd geraakt in grote stedelijke gebieden. Hierdoor zijn regio’s buiten die grote steden gaan
stagneren en vast komen te zitten in wat de ‘development trap’ (‘ontwikkelingsval’– red.) wordt genoemd. Deze ontwikkelingsval is een situatie waarin een regio die voorheen industrieel vrij succesvol
was, maar nu achterblijft. Vaak richten landen zich eerst op de ontwikkeling van hun armste regio’s of juist op hun meest dynamische gebieden, wat leidt tot institutionele verwaarlozing van
die ‘middenregio’s’. Deze regio’s vallen tussen wal en schip, ook in economisch opzicht: deze regio’s waren misschien vroeger welvarend, maar dat betekent ook dat de lonen zijn gestegen, omdat de vraag naar arbeidskrachten groot was. Ze kunnen niet concurreren met minder ontwikkelde regio’s vanwege de hogere kosten en ze kunnen niet concurreren met de meest dynamische gebieden omdat er minder innovatie is en dus minder productiviteitsgroei. Dit heeft geleid tot een daling van het bbp per hoofd van de bevolking in deze gebieden, terwijl de grote hoofdstadregio blijft groeien – en deze ongelijkheid heeft geleid tot een toename van rechts-populisme. In onze aanbevelingen schreven we dat een goed ontworpen cohesiebeleid hier iets aan kan doen. Als het zich iets minder uitsluitend richt op de minst ontwikkelde gebieden van Europa, maar ook de gebieden omvat die klem zitten in
de ontwikkelingsval, kan het deze regio’s zowel economisch als sociaal helpen ontwikkelen.’
‘De voorgestelde NRPP’s in het MFK hebben twee onderling samenhangende nadelen. Ten eerste ligt het besluitvormingsproces grotendeels bij de lidstaten zelf. Zij bedenken een voorstel dat vervolgens door de EU wordt gefinancierd. Maar dit is vestzak-broekzak: als nationale regeringen eerst geld naar Brussel sturen en dan Brussel dat vervolgens terugstuurt naar de nationale regeringen,
wat is dan het nut van de EU? Bovendien brengt dit de legitimiteit van de EU in gevaar. Onder het vorige beleid was duidelijk zichtbaar dat gefinancierde activiteiten ‘mogelijk gemaakt werden door de EU’. Dat zou onder deze nieuwe verdelingsstructuur niet meer het geval zijn.
Ten tweede omdat de lidstaten het voortouw nemen bij het opstellen van hun NRPP’s, krijgen ze ook controle over waar en hoe het geld precies wordt besteed. Met het huidige Europese cohesiegeld weten we waar elke euro is besteed. En het wordt besteed volgens het beoogde doel: aan onderontwikkelde regio’s die er economisch en sociaal van kunnen profiteren. Met nationaal gestuurd beleid weten we niet waaraan het geld wordt besteed, maar de afgelopen decennia laten zien dat nationale regeringen meestal de voorkeur geven aan het stimuleren van economische dynamiek. In de praktijk betekent dit dat ze investeren in hun hoofdstad of belangrijke knooppunten, ten
koste van investeringen in de ontwikkeling van andere regio’s. Tallin, Warschau, Praag, Bratislava en Boekarest hebben het allemaal geweldig gedaan, terwijl dat voor een groot deel van de rest van het land niet geldt. Als nationale regeringen controle krijgen over de besteding van Europese cohesiefondsen, zullen ze deze waarschijnlijk toevoegen aan hun begroting voor de ontwikkeling van hun hoofdstedelijke regio, wat weer op twee manieren tot geldverspilling leidt. Aangezien de nationale investeringen in de hoofdstedelijke regio al vrij hoog zijn, voegt het Europese geld niet veel toe. Maar voor de regio’s die dit geld dreigen te verliezen, waren de Europese cohesiegelden eigenlijk de enige investering die ze kregen. Dit leidt er opnieuw toe dat meer regio’s in de ontwikkelingsval terechtkomen, dat de wrok van de regio’s tegen de hoofdstad toeneemt en dat er dus meer populistisch wordt gestemd.’
Hoe werkt die wrok en het stemmen op populistische partijen precies? Een criticus zou ook kunnen zeggen: waarom verhuist iemand die in een stad woont die vastzit in de ontwikkelingsval niet gewoon naar de hoofdstad? Waarom stemmen mensen op partijen die vaak helemaal geen economisch beleid hebben of als ze dat wel hebben een economisch beleid voorstaan dat de kloof tussen achtergebleven regio’s en de hoofdstad juist vergroot?
‘Omdat niet iedereen wíl verhuizen en niet iedereen kán verhuizen! Stel, je bent geboren en getogen in Cremona of Catanzaro, waarom zou je dan naar Milaan verhuizen? Je familie en vrienden zijn daar niet. Het advies om ‘gewoon te verhuizen’ werkt ook economisch gezien niet. Als je een twintigjarige bent met een middelbare schoolopleiding uit een klein Duits stadje, wat ga je dan doen in Berlijn of Frankfurt? Wat voor banen zijn er te vinden? Hoe kun je je daar woonruimte veroorloven? Steden concentreren ongelijkheid, dus de kans dat je op de onderste trede terechtkomt is groter in de stad dan wanneer je blijft waar je bent. De ongevoelige toon van de vraag ‘waarom verhuis je niet gewoon?’ verklaart ook de stemmen voor populistische partijen. Dit is precies wat we in de VS hebben gezien: de mensen voelden zich betutteld door de campagne van Clinton toen ze hen ‘deplorables’ noemde. Waarom zouden ze dan op haar stemmen? In plaats daarvan stemden ze op iemand waarvan ze wísten dat die hun problemen ook niet zou oplossen. Hun stem was een wraakactie tegen de meer technocratische mainstream, maar vaak afstandelijke en wereldvreemde politici. We zagen dit gebeuren na de Brexit in de regio Sunderland, een achtergebleven gebied aan de noordoostkust van Engeland. De economie van Sunderland is sterk afhankelijk van een Nissanfabriek die vóór de Brexit sterk afhankelijk was van de export van auto’s naar de rest van Europa en die werkgelegenheid en een inkomen bood. Sunderland stemde vóór Brexit, schijnbaar tegen hun eigen belang in. Sommigen zouden zeggen dat ze destijds niet begrepen wat Brexit betekende, omdat in 2016 niemand wist wat het betekende. Maar in 2019, bij de algemene verkiezingen, werden de economische gevolgen duidelijker. Toch steeg het aantal stemmen in Sunderland voor Boris Johnson, een politicus die een campagne voerde onder het motto ‘get Brexit done’, aanzienlijk. Ze wísten dus dat ze tegen hun eigen belangen stemden. Maar in wezen stuurden ze een boodschap, vanuit hun achtergestelde regio, naar Londen en de technocratische beleidselite: als wij ten onder gaan, gaan jullie met ons mee. We laten ons niet achterlaten op de Titanic terwijl de eersteklaspassagiers uit Londen in reddingsboten kunnen klimmen om economische veiligheid te vinden.’
Hoe moeten mainstream- of establishment partijen reageren op deze wrok?
‘Eén van de voordelen van het cohesiebeleid was dat het samen met de mensen zelf werd ontwikkeld. Beslissingen werden niet uitsluitend genomen door technocraten vanuit Brussel. Lokale belanghebbenden werden erbij betrokken, mensen kregen een stem, er werd naar hen geluisterd en ze konden meedoen. Mainstreampartijen moeten dus beginnen met luisteren, naar de mensen toegaan en hen serieus nemen. De Franse president Emmanuel Macron kon de opstand van de Gilets Jaunes alleen onderdrukken toen hij besloot om met de opstandelingen te gaan praten. Doe dit niet af als een probleem van politieke communicatie. Dat maakt me echt boos! Het idee dat mensen op extreme partijen stemmen omdat die beter zijn in sociale media. Denken jullie dat we dom zijn? Mensen hebben toegang tot veel meer informatie dan ooit tevoren. Ze weten wat ze doen. Ze hebben oprechte zorgen die al te lang niet zijn aangepakt. Niettemin is het belangrijk om populistische illiberale partijen tegen te gaan. Als ze eenmaal aan de macht zijn, zijn ze moeilijk te verdrijven. En hun partijen bieden geen goed economisch beleid: overal waar illiberale populisten aan de macht komen, zien we een afname van innovatie,
productiviteit, werkgelegenheid en economische groei. Populisten overleven door vijanden te verzinnen, zowel in eigen land als daarbuiten. De beste manier om ze te bestrijden is niet alleen door betere communicatie (wat ook nodig is), maar vooral door de problemen van mensen op een echte manier aan te pakken. Investeer in productiviteit en ontwikkeling; benut het onbenutte potentieel van élke plaats; laat het volledige potentieel van de EU tot zijn recht komen. Er is in de EU latent talent en potentieel dat wacht om
benut te worden. Maar voordat dit potentieel kan worden ontketend moeten we het eerst identificeren. Dit doen we niet door te kijken naar wat we niet hebben, maar naar wat we wél hebben, en door ervoor te zorgen dat het aanboren van lokaal potentieel overal leidt tot meer kansen, groei en tot meer concurrentievermogen in heel Europa.’
Andrés Roderiquez-Pose is hoogleraar economische geografie aan de London School of Economics (LSE). Hij was ook voorzitter van de
High-Level Group on the Future of Cohesion Policy van de Europese
Unie. Zijn wetenschappelijk onderzoek richt zich met name op de groei van en ongelijkheid tussen regio’s.
‘Benut het onbenutte potentieel van élke plaats’
Daniël Schut is hoofdredacteur van Idee en wetenschappelijk
medewerker bij de Van Mierlo Stichting. Léa Maartens studeert
sociologie aan VU Amsterdam en is projectmedewerker bij de
Van Mierlo Stichting.