Voor de Russische inval in Oekraïne werd er nog openlijk getwijfeld aan het nut van de NAVO, het militaire samenwerkingsverband tussen Europa en de VS. Nu lijkt de NAVO relevanter dan ooit tevoren. Maar hoe bestendig is het bondgenootschap voorbij de huidige crisis? We vroegen het Anna van Zoest.
Door Daniël Schut
In een onrustige wereld hebben de VS en Europa elkaar blijvend nodig
Anna van Zoest is directeur van de Atlantische Commissie, een forum voor debat, onderzoek en onderwijs over trans-Atlantische vraagstukken. Zij is tevens lid van de Commissie Vrede en Veiligheid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV). Eerder werkte
zij bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, onder meer in Brussel bij de NAVO en de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO/EEAS).
Voor de Russische inval in Oekraïne werd er nog openlijk getwijfeld aan het nut van de NAVO, het militaire samenwerkingsverband tussen Europa en de VS. Nu lijkt de NAVO relevanter dan ooit tevoren. Maar hoe bestendig is het bondgenootschap voorbij de huidige crisis? We vroegen het Anna van Zoest, in 2022 benoemd als directeur van de Atlantische Commissie.
‘De NAVO is hersendood’ – dat stelde de Franse President Macron in 2019 in een interview met het weekblad The Economist. Dat was een andere tijd: Donald Trump was president van de Verenigde Staten en Vladimir Poetin had alleen nog maar De Krim van Oekraïne afgepakt. Enkele jaren later, met een meer trans-Atlantisch georiënteerde, Democratische president in het Witte Huis, en een duidelijke dreiging van een oorlogs- zuchtig Rusland, lijken die woorden voorbarig te zijn geweest: de NAVO is immers in de afgelopen jaren, met steun van de VS, actiever en effectiever geweest dan ooit. Maar dat de NAVO op korte termijn haar bestaansrecht heeft bewezen, geeft geen garantie voor Amerika’s betrokkenheid in de toekomst. Met name aan deze kant van de Atlantische oceaan kan meer gedaan worden om de NAVO toekomstbestendig te maken.
Hoe is de taakverdeling nu binnen de NAVO? ‘Samenwerking tussen de NAVO-bondgenoten berust op het idee van collectieve verdediging, vastgelegd in Artikel Vijf van het Verdrag van Washington. Een aanval op één is een aanval op allen, en dat zorgt voor zowel afschrikking als gebundelde verdedigingskracht op het moment dat het nodig is.
Om die afschrikking en verdediging geloofwaardig vorm te geven maakt de NAVO uitgebreide dreigingsanalyses. Wie zijn onze tegenstanders, wat zijn hun capaciteiten en hun intenties? Vervolgens maken de militaire planners van de NAVO een inschatting van wat nodig is aan mensen en middelen om de dreiging het hoofd te bieden. Vertaald in geld komt dat neer op ongeveer twee procent van het BBP van alle NAVO-landen, waarbij ieder naar rato zou moeten meebetalen. De VS leveren echter al langer het leeuwendeel van de militaire capaciteiten die de NAVO tot haar beschikking heeft. Daarin moet verandering komen, en het ligt voor de hand dat Europese landen meer gaan bijdragen.’
Waarom eigenlijk? ‘Ten eerste is de dreiging aan onze grenzen door de Russische agressie in Oekraïne flink gestegen. Defensiebudgetten van minder dan twee procent staan simpelweg niet meer in verhouding tot de risico’s waaraan we staan blootgesteld. Denk aan de noodzaak, de landen aan de grenzen van het verdragsgebied beter te beschermen met roulerende troepeneenheden die indien nodig kunnen rekenen op versterking. Maar ook aan het voorkomen van cyberaanvallen, aanvallen op onze kritieke infrastructuur, zoals gasleidingen en telefoonkabels onderzee, en spionage. En er zal geïnvesteerd moeten worden in nieuwe technologie om te kunnen concurreren op het terrein van militaire toepassingen van bijvoorbeeld kunstmatige intelligentie.
Ten tweede is de aandacht van de Verenigde Staten steeds meer op andere theaters gericht: Azië in de eerste plaats, waar Amerika belangrijke economische en geostrategische belangen heeft. En sinds kort ook het Midden-Oosten, door de oorlog tussen Hamas en Israël. Hoe het Amerikaans buitenlandbeleid zich in de toekomst zal ontwikkelen, eventueel onder een nieuwe Amerikaanse president, is onduidelijk. Duidelijk is wel: we kunnen niet zomaar meer aannemen dat Amerika langdurig garant zal staan voor onze veiligheid.
Tot slot moet Europa zich de vraag stellen, of die afhankelijkheid van de Verenigde Staten, die sinds februari 2022 alleen maar is toegenomen, wel in ons belang is. Zulke afhankelijkheid zorgt ervoor dat je niet als gelijkwaardige partners met elkaar in gesprek kunt en beperkt ons bovendien om op andere terreinen, zoals handel en technologie, eigenstandig afwegingen te maken. Ik ben ervan overtuigd dat onze relatie met de Verenigde Staten er beter op wordt, als we in grotere mate in staat zijn, onze eigen broek op te houden.’
Europa moet dus meer doen, maar hoe precies? ‘Ik sprak al over de noodzaak om tot een eerlijker verdeling van lasten binnen het bondge
nootschap te komen. ‘Burden sharing’ is daarvoor een mooie term, en de Amerikanen hameren daar binnen het bondgenootschap al langer op. Dat gaat terug tot vóór het presidentschap van Donald Trump. Ook president Obama vond dat het tijd werd dat Europa een groter deel van de rekening ging betalen.
De discussie gaat echter allang niet meer om defensie-uitgaven alléén. De manier waarop fondsen besteed worden is minstens even belangrijk. Militaire samenwerking tussen Europese landen is een manier om samen meer voor elkaar te krijgen. We zien steeds vaker clusters van landen ontstaan die zeer nauw samenwerken. De Nederlandse en Duitse landmacht, die een hoge mate van integratie hebben bereikt, zijn voor andere Europese landen een belangrijk voorbeeld. Andere initiatieven zijn bijvoorbeeld de Joint Expeditionary Force (JEF), geleid door het VK en met betrokkenheid van onder meer Denemarken en Estland, of de Northern Group bestaande uit de Scandinavische landen en de Baltische Staten. Nederland is bij beide verbanden aangesloten.
Versterkte militaire samenwerking binnen Europa lijkt een no-brainer, maar gaat gepaard met essentiële vragen over zeggenschap en soevereiniteit, en kan niet bestaan zonder vergaande hervormingen op allerlei terreinen, ook binnen de Europese defensie-industrie. Op dit moment gebruiken Europese landen bijvoorbeeld wel veertien verschillende soorten munitie. Dat staat samenwerking in de weg en beperkt uiteindelijk je slagkracht. Het weghalen van beperkingen om samen te onderzoeken, te ontwikkelen en aan te kopen ligt voor de hand, maar raakt aan politieke en industriële belangen, aan beide kanten van de Atlantische Oceaan.’
Maar lopen we door meer te investeren niet juist het risico dat andere grootmachten de NAVO beginnen te zien als een offensief bondgenootschap? ‘De NAVO is in essentie een defensief bondgenootschap. Dat zie je al aan de manier van plannen, die uitgaat van een omgevingsanalyse en een inschatting van de dreiging, waar we ons tegen moeten wapenen. Of de dreiging uit het noorden, oosten of zuiden komt is minder relevant. Belangrijk is vooral dat we laten zien dat we gezamenlijk over de capaciteiten beschikken die nodig zijn om terug te slaan in het geval van een aanval. En dat we ook echt bereid zijn om onszelf te verdedigen. In het beste geval is dat voldoende waarschuwing, en ontmoedigt het tegenstanders om actie te ondernemen. Ik vind het belangrijk die doctrine, die berust op afschrikking en verdediging, nog eens uit te leggen. Want tot nu toe blijkt het een uitermate succesvolle benadering, die heeft bijgedragen aan vrede en stabiliteit binnen de grenzen van het NAVO-grond- gebied.’
Kunnen Europese NAVO-landen ook tevéél strategische autonomie hebben in de ogen van de VS? ‘De VS ziet graag dat Europa binnen het bondgenootschap meer gewicht in de schaal legt. Tegelijkertijd brengt de ontwikkeling van Europese defensiecapaciteiten ook nieuwe spanningen met zich mee. Enerzijds hebben die spanningen betrekking op Amerikaanse industriële belangen. Europa is voor Amerika een belangrijke afzetmarkt, ook op militair terrein. Sommigen partijen in Washington zien de doorontwikkeling van de Europese defensie-industrie als een directe bedreiging voor bedrijven in de Verenigde Staten. Het is daarom extra belangrijk, dat Europa hierover de communicatie openhoudt. De term ‘open autonomie’, die op suggestie van Nederland ook in Brussel veelvuldig gebruikt wordt, geeft de intentie aan, om ook landen als de Verenigde Staten, Canada en Noorwegen, nauw te betrekken bij nieuwe EU-initiatieven.
De term ‘strategische autonomie’ roept onder Amerikaanse politici overigens gemengde gevoelens op. Anders dan misschien bedoeld denkt men dan aan een eigenstandige Europese benadering richting China, Amerika’s belangrijkste strategische rivaal. Amerika vreest een Chinese interventie op of rond Taiwan, en heeft Europa hard nodig als politieke én militaire bondgenoot. Het houdt daarom nauwlettend in de gaten, hoe Europa zich verhoudt tot China, en verwacht Europese steun voor de Amerikaanse positie, niet in het minst vanwege de rol die Amerika op zich neemt ten behoeve van de veiligheid van Europa.’
Hoe realistisch is het eigenlijk om te denken dat de Europese NAVO-landen binnen, laten we zeggen, een jaar of vijf de gewenste ‘strategische autonomie’ hebben? ‘Ik zie veel wensdenken over de snelheid waarmee Europa ‘strategisch autonoom’ zou kunnen worden. Op militair terrein wil dat zeggen, dat Europa in grote mate in staat is zichzelf te verdedigen en agressie van buiten eigenstandig weet af te schrikken. Het kost echter tijd, geld en politieke moed om de nodige capaciteiten op te bouwen. Het fundament ligt er, maar we zijn er nog lang niet. Ik ben er daarom van overtuigd dat de afhankelijkheid van de Amerikaanse veiligheidsgarantie binnen de NAVO voorlopig zal blijven bestaan.
Die afhankelijkheid is overigens niet eenzijdig. Ook Amerika heeft baat bij een goede relatie met Europa. Er is sprake van een belangrijke economische relatie: trans-Atlantische handelsstromen zijn sinds de oorlog in Oekraïne alleen maar toegenomen, onder andere door de import van vloeibaar gas vanuit de VS. Amerika ziet Europa als een zeer belangrijke partner in de strategische competitie met China en vertrouwt op Europa’s steun mochten de spanningen in de Indo-Pacifische regio verder toenemen.
Wat de presidentsverkiezingen van 2024 ons gaan brengen is moeilijk te voorspellen. Tegen onze Amerikaanse partners, vandaag en in de toekomst, zou ik willen zeggen: laten we niet vergeten dat de naoorlogse trans-Atlantische samenwerking gebouwd is op een gedeeld vertrouwen in democratie, vrijheid en mensenrechten. Gegeven de onrust in de wereld om ons heen zijn die waarden meer dan ooit van belang. Het trans-Atlantisch partnerschap, met al z’n ups en downs, moeten we daarom koesteren. We need to hold each other tight.’
