Peter Trubowitz is hoogleraar internationale betrekkingen aan de London School of Economics and Political Science.
Brian Burgoon is hoogleraar Internationale en Vergelijkende Politieke Economie aan de afdeling politicologie aan
de Universiteit van Amsterdam.
Terwijl de Russische oorlog in Oekraïne de
wereldwijde machtsverhoudingen deed verschuiven, werkten Peter Trubowitz en Brian Burgoon aan hun omvangrijke studie naar de liberale wereldorde. De vraag waar ze zich over bogen:
hoe komt het dat de fundamenten van de liberale orde, een aantal decennia geleden nog zo sterk, vandaag gebroken en verscheurd zijn door anti-globalisten, populisten en democratisch verval? In hun boek Geopolitics & democracy: The western liberal order from foundation to fracture (Oxford University Press, 2023) zetten ze een overtuigend antwoord uiteen: westerse overheden hebben de banden tussen hun buitenlandse en binnenlandse politiek te zeer verzwakt, door op internationaal niveau in te zetten op open economieën en integratie van markten en besluitvorming, en ondertussen op nationaal niveau sociale bescherming af te bouwen. Die combinatie van handelen heeft het draagvlak voor de liberale wereldorde ondermijnd en het pad vrijgemaakt aan anti-globalisme en populisme.
Het boek bevat dan ook meteen een waarschuwing voor wie denkt dat het hernieuwde gevoel van eenheid en verbondenheid in het Westen als gevolg van de oorlog in Oekraïne, als vanzelf nieuw leven in de liberale wereldorde blaast. ‘De toekomst van de liberale orde zal evenzeer worden bepaald door de druk van de binnenlandse politiek als door de geopolitiek’, stellen de auteurs in de eerste paragraaf van het voorwoord. Het is ook het eerste dat Burgoon benadrukt in ons gesprek: ‘Onze boodschap is dat je de binnenlandse politiek niet kan begrijpen los van de internationale politiek, en dat je de internationale politiek niet kan begrijpen los van de binnenlandse politiek. Bij alle belangrijke geopolitieke wendingen is sprake van deze kruisbestuiving. Onze huidige crisis in relatie tot Oekraïne, en in mindere mate ook tot Gaza, maakt dat heel duidelijk.’
Jullie analyse begint met de vaststelling dat de geopolitiek en de sociaal- democratie elkaar tijdens de Koude Oorlog decennialang versterkten. Hoe zit dat? Burgoon: ‘Tijdens de Koude Oorlog moest je bij alles wat je in de binnenlandse of buitenlandse politiek wilde bereiken, veel aandacht hebben voor wat dat zou betekenen voor de veiligheidspositie van je land in het kader van de confrontatie met de Sovjet-Unie. Die confrontatie was een enorm disciplinerende factor. Een soort ‘schaduw van bedreiging’, die heel veel opties in de politiek buitenspel zette maar ook een heleboel initiatieven vleugels gaf. Investeringen in de welvaartsstaat werden makkelijker, omdat je wist dat je hart en ziel van je eigen volk moest winnen als je de Koude Oorlog wilde winnen. In feite wilde de Sovjet-Unie laten zien dat haar systeem beter was voor kwetsbare burgers.’
Trubowitz: ‘Wat het ‘Oosten’ te bieden had was een alternatieve versie van moderniteit die eigenlijk heel aantrekkelijk was voor veel arbeiders in het Westen. Het kapitalisme moest bewijzen dat het evenzeer in staat was als het communisme om in de behoeftes van arbeidersgezinnen te voorzien.’
Burgoon: ‘De Koude Oorlog was dus een doorslaggevende factor voor het ontstaan en het verdiepen van de verzorgingsstaat in het Westen’. Met andere woorden, vult Trubowitz aan: ‘Er was niet alleen een wapenwedloop, er was tegelijkertijd een welzijnswedloop. Westerse leiders erkenden dat, evenals leiders van het bedrijfsleven.’
‘Op internationaal niveau vormde de Koude Oorlog het fundament voor de bereidheid van landen om multilaterale instituties zoals de NAVO op te richten en te versterken. Dit speelde ook een belangrijke rol bij de oprichting van de Europese gemeenschap, en later de Europese Unie. De commerciële samenwerking in Europa was een manier om een stabiele economische kracht te ontwikkelen als middel in de Koude Oorlog.’
Voor Trubowitz en Burgoon zijn de geopolitieke strijd en bedreigingen van de Koude Oorlog slechts één pilaar van de westerse liberale orde. Ze voeren hun analyse nog een stap verder. Na de Tweede Wereldoorlog was het besef sterk onder westerse politieke leiders dat ze burgers zowel ‘vrijheid van gebrek’ als ‘vrijheid van angst’ moesten garanderen als ze draagvlak voor internationale openheid en samenwerking wilden behouden. Vanuit dat besef kwam er ook ‘aandacht voor de groepen die in een kwetsbare positie kwamen door het multilateralisme, de globalisering en europeanisering’, licht Burgoon verder toe. ‘Dat openstellen van grenzen, voor een deel dus om de Koude Oorlog te kunnen voeren, kan pijn doen voor bepaalde mensen. Een textielwerknemer in Leiden in de jaren veertig moest opeens concurreren met de goedkope textielarbeiders in Zuid-Italië, Zuid-Korea en later China. Als je in die kwetsbare positie komt, dan kan het best zijn dat je op een gegeven moment denkt dat de openheid van de westerse orde funest is voor je eigen belangen. Dat je geneigd bent om te zeggen, ‘nee, laten we ons terugtrekken van die verbondenheid en internationale verplichtingen’.’
Dat vormt de tweede pilaar van liberale orde. Burgoon: ‘We kunnen de westerse liberale orde begrijpen als een combinatie van steun voor de internationale rechtsorde en multilaterale instituties én de bereidheid om militaire macht paraat te hebben en te gebruiken. Een belangrijke reden dat deze stabiele combinatie mogelijk was, was dat je iets deed voor de kwetsbare groepen. Dat je sociale zekerheid kon bieden; dat je überhaupt een welvaartsstaat had; dat je ‘verzekeringen’ had als pensioenbeleid, volksgezondheidsbeleid en werkloosheidsbeleid voor de risico’s die mensen liepen in dit soort internationale openheid.’
Voor we daar verder over praten, sommige experts betogen juist dat de kwetsbaarheid die jullie noemen niet zozeer voortkomt uit globalisering maar uit technologische ontwikkelingen, zoals robotisering en digitalisering. Hoe kijken jullie daarnaar? Burgoon: ‘Inderdaad, er zijn sociale wetenschappers die zeggen dat een verschuiving van gevraagde vaardigheden op de arbeidsmarkt door technologische verandering de boosdoener is. Heel lang werd dat gezien als belangrijkere factor dan de internationale verbondenheid of de globalisering van handel die wij noemen. Maar in de afgelopen vijftien jaar is dat niet meer zo.’
Burgoon noemt twee redenen voor dat veranderende inzicht. ‘Ten eerste hebben technologische uitvindingen effect dankzij de organisatie van productie en productieprocessen in mondiale waardeketens. Dus als je het hebt over technologische ontwikkelingen, dan heb je het eigenlijk over de verbondenheid en verwevenheid van landen.’ Ten tweede ziet Burgoon in het afgelopen decennium een ‘volwassen periode’, waarin de gevolgen van eerdere ontwikkelingen als mondiale waardeketens en de liberalisering van handel zich sterk laten voelen. In het bijzonder de impact van de groeiende Chinese export op werkgelegenheid in de Europese en Amerikaanse industrie ‘is vele malen groter dan mensen dachten’.
Een democratisch tekort, en hoe dat aan te vullen
Verandert één van de twee pilaren van de liberale orde dan brokkelen coalities en draagvlak af, stellen Trubowitz en Burgoon vast. Burgoon vat de kern van het betoog samen: ‘Een combinatie van het einde van de Koude Oorlog en de afbrokkeling van sociale verzekeringen heeft geleid tot een situatie waarin veel mensen zeiden: ‘dit is niet meer voor ons’.’ Trubowitz: ‘Tijdens de Koude Oorlog moest je mensen internationale bescherming bieden, maar moest je ook sociale bescherming en economische veiligheid thuis bieden om te garanderen dat je internationaal kon concurreren. Het einde van de Koude Oorlog haalde die gedwongenheid weg. Natuurlijk, conservatieve leiders als Ronald Reagan en Margaret Thatcher waren al begonnen om de welvaartsstaat en de toewijding aan sociale bescherming terug te draaien. Maar in de jaren negentig van de vorige eeuw werd het makkelijker voor leiders als Bill Clinton, Tony Blair, Gerhard Schröder en Lionel Jospin om dezelfde richting in te slaan. Het wegvallen van de geopolitieke dreiging van de Koude Oorlog bood politieke ruimte, én bood ruimte aan partijen op extreemlinks en vooral op extreemrechts om nieuwe politieke programma’s aan te bieden.’
Wie het beleid van Reagan en Thatcher toejuicht, zal juist stellen dat het neoliberalisme de Koude Oorlog ten einde bracht. Het Westen kon dankzij het neoliberalisme economisch zo dynamisch worden dat de Sovjet-Unie onder enorme druk kwam te staan en instortte. Burgoon: ‘Zelfs als je gelooft dat dat waar is, dan is dat een pyrrusoverwinning als je via dat neoliberalisme de sociale bescherming van bepaalde groepen ondermijnt. Je kunt de Koude Oorlog winnen, maar dat doe je dan ten koste van blijvend draagvlak voor het liberale internationalisme. Bovendien ben ik het niet eens met de analyse. Niet het neoliberalisme schrok de Sovjets af, maar programma’s die het resultaat waren van overheidsinterventie en publieke uitgaven. Veel van de belangrijkste technologische ontwikkelingen in de Verenigde Staten waren niet het resultaat van de terugtrekking uit de geleide economie, van een kleine overheid en lage belastingen, maar kwamen voort uit macro-economische missies en investeringen in vaardigheden. Dat bracht ons eerder naar de maan.’
Als het zo duidelijk is dat westerse politieke leiders onder meer door de afbraak van sociale bescherming draagvlak verloren voor de liberale wereldorde, waarom hebben ze dan niets gedaan om het tij te keren? Trubowitz: ‘Hoogmoed is één veelgehoorde verklaring hiervoor. Leiders zouden gewoon het idee hebben gehad dat het neoliberalisme werkte, dat zij het bij het juiste eind hadden. De arrogantie van de macht. Wij vinden andere verklaringen plausibeler. Eén daarvan is dat westerse leiders veel responsiever werden naar de instellingen van de internationale politiek; naar internationale organisaties en bureaucraten. Deze ‘achterban’ werd in zekere mate belangrijker voor hen dan hun kiezers. Een andere verklaring is dat politieke partijen responsiever werden naar de ‘investeerdersklasse’ binnen hun gelederen: mensen die het geld opbrachten, vaak met een groot netwerk, die profiteerden van de liberalisering van handel, institutionele samenwerking en multilateraal bestuur, en die zich weinig zorgen maakten over soevereiniteitskosten – vooral omdat ze heel gemakkelijk kapitaal konden verplaatsen. Leiders werden in zekere zin ‘gekaapt’ door dat segment van de partijpolitiek. Voor deze beide verklaringen konden we steun vinden in onze data.
Een derde mogelijke verklaring, maar daar moeten we meer onderzoek naar doen, is de verzwakking van de vakbonden in geïndustrialiseerde economieën. In de Verenigde Staten is dat meer het geval dan in Europa, maar toch. De opkomst van de dienstensector en de neergang van de productiesectoren uiten zich in de erosie van arbeid. En zonder de vak- bonden als balans tegen de steun voor globalisering, liberalisering van handel en afbouw van de welvaartsstaat, krijgen leiders het gevoel dat ze meer speelruimte hebben. Uiteindelijk zien we dat partijen minder tegemoetkomen aan de behoeftes van hun traditionele achterban.
Burgoon: ‘Maar de vraag waarom politieke leiders niet reageerden op het afbrokkelende binnenlandse draagvlak voor de liberale rechtsorde blijft een puzzel, vooral ook waar het gaat om de rol van individueel leiderschap. Dat vraagt ook om reflectie binnen politieke partijen zelf!’
Richting de toekomst schetsen jullie drie routes die westerse politieke leiders en partijen kunnen bewandelen. Hoe wegen jullie opties? Trubowitz: ‘De vraag is, hoe brengen we internationale doelen en binnenlandse middelen weer in evenwicht? Drie ideeën domineren dat debat. Eén is dat het Westen zich internationaal terugtrekt; de verwachtingen beperkt over wat internationaal kan worden bereikt; minder kostbare middelen inzet om een nauwere opvatting van het nationaal belang na te streven; tariefmuren opzet en meer bouwt op nationaal industriebeleid. Dit argument krijgt veel tractie in de Verenigde Staten, maar je ziet het ook in Europa en zeker ook in Aziatische democratieën. Er bestaan verschillende versies van, maar het komt altijd neer op meer nationale controle en soevereiniteit. Wij stellen dat dat onvoldoende is. Niet internationale openheid of globalisering als zodanig zijn het probleem; het probleem is dat de inzet voor sociale bescherming en economische veiligheid geen gelijke tred heeft gehouden. Die steeds grotere kloof is de banvloek van liberaal internationalisme.’
Het tweede idee is dat van een gezamenlijke dreiging. Trubowitz: ‘Het meest gebruikelijke voorstel is dat China als ‘vehikel’ kan dienen om westerse democratieën weer op één lijn te krijgen, om de inzet voor internationale veiligheid nieuw leven in te blazen en de druk van anti-globalistische stemmen thuis af te wenden. De gedachte is: zet internationaal weer meer op het spel met een confrontatie van groot- machten, en herstel zo de westerse solidariteit. Maar China stelt ons
niet voor dezelfde uitdaging als de Sovjet-Unie deed: het Chinese model biedt geen alternatieve versie van moderniteit die westerse arbeiders kan aantrekken. Studenten vragen ons vaak of het klimaat de Chinese dreiging kan vervangen, als een vehikel om stemmen over een breder deel van het politieke spectrum samen te brengen. Of dat dezelfde soort tractie kan krijgen als de geopolitieke uitdaging van de Sovjet-Unie is onduidelijk, maar het is het onderzoeken waard. Ook in China maken veel mensen zich zorgen over het klimaat, dus er zijn mogelijkheden om verschillen te overbruggen.
‘Het derde idee is om de sociaal-democratie te vernieuwen, in het besef dat je niet zomaar terug kan gaan naar de jaren vijftig van de vorige eeuw. We hebben in het boek weinig gereflecteerd op hoe we de sociaal-democratie dan kunnen heruitvinden, maar één richting is die van ruimtelijke investeringen – zonder individuele sociale overdrachten daarmee overboord te zetten. In veel westerse democratieën vindt de uitholling vooral plaats op regionaal niveau. Investeringen moeten zich richten op grotere gemeenschappen, of dat nou in Noord-Frank- rijk, Noord-Engeland of de productiegordel
in de Verenigde Staten is. De klimaataanpak is hier onderdeel van.’ Burgoon vult aan: ‘De groene transitieprogramma’s passen goed bij de missie die we voor ogen hebben. Maar dat geldt ook voor hervormingen van de welvaartsstaat die de nadruk leggen op een leven lang leren, aandacht hebben voor de combinatie van werk en zorg, activering op de arbeidsmarkt.’
‘Overigens kunnen de internationale instituties ook niet onveranderd blijven. We zijn voorstander van hervormingen die het lidmaatschap van internationale instituties verbreden, om ruimte te geven aan opkomende machten als China en zeker ook aan niet-Westerse staten. En we kijken met belangstelling naar vormen van internationale organisaties en verdragen die ruimte geven aan de sociale afspraken waar we voor pleiten.’ Denk dan aan normen voor arbeidsomstandigheden maar ook voor het klimaat en milieu als onderdeel van handelsafspraken.
‘Het idee is dus om de welvaartsstaat opnieuw uit te vinden, samen mét de liberale rechtsorde. Dat is een duidelijk alternatief voor het je verschansen achter de eigen landsgrenzen, zoals de linker- en rechterflanken van het politieke spectrum bepleiten. Het is ook een goed alternatief voor de keuze om van China een politiek-ideologische vijand te maken. Dreigende oorlogstaal kan leiden tot daadwerkelijke oorlog, en dat is vreselijk. Dat er nu wel stemmen opgaan in bijvoorbeeld de VS, die dit bepleiten, is zeer zorgwekkend.’
Het lijkt misschien nu alsof Burgoon en Trubowitz pleiten voor meer investeren in een nieuw soort welvaartsstaat, ten koste van investeren in bijvoorbeeld militaire afschrikkingsmacht. Maar dat is een suggestie die ze beiden verre van zich werpen: ‘wij zijn van de school van de ‘zachte realisten’. Multilaterale samenwerking in internationale instituties kan, maar moet samengaan met stevig investeren in veiligheids- en defensie- capaciteit. En beiden moeten vergezeld gaan van investeringen in sociale bescherming. Hoe die combinatie er precies voor de Europese Unie uit moet zien, weten we niet precies. Economen maken voor de budgetten van staten van oudsher het onderscheid tussen staten die moeten kiezen tussen ‘geweren’ en ‘boter’, maar voor ons is het én-én: én investeren in de geweren van een sterk veiligheids- en defensieapparaat, én investeren in de boter van een nieuw soort welvaartsstaat. Geweren én boter dus – of nou ja, tegenwoordig eerder drones én boter’.
