Politici, journalisten en academici roepen graag keerpunten uit. Maar als voor de wereldpolitiek elke gebeurtenis een keerpunt is, kan je enkel nog van pure duizeligheid op de sofa gaan zitten. Niet meteen een goed begin om degelijk beleid te voeren. In werkelijkheid verandert de structuur van de wereldpolitiek niet zo vaak en niet zo snel. Eigenlijk is de structuur al drie decennia dezelfde. Recente gebeurtenissen hebben dat niet gewijzigd. Sinds het einde van de Koude Oorlog leven we in een multipolaire wereld. Kunnen we die wereld bij elkaar houden?
De structuur: multipolariteit
Multipolariteit betekent dat er meerdere polen zijn of grootmachten die in immer wisselende constellaties elkaars partners, concurrenten en rivalen zijn. De andere staten, de ‘niet-grootmachten’, doen dan typisch aan ‘hedging’: de meeste staten verkiezen hun opties open te houden en werkbare relaties te onderhouden met alle machten. Ze kunnen immers niet altijd voorspellen wie in welk dossier de overhand zal hebben.
Velen in het Westen interpreteren deze vaststelling als een impliciete goedkeuring van een groots Chinees plan (met een beetje hulp van Rusland) om de wereld multipolair de maken. Multipolariteit wordt dan begrepen als antiwesters. Multipolariteit kan echter niet doelbewust gecreëerd noch afgewend worden. Het is de normale staat van de wereldpolitiek waarin staten hun macht proberen te vergroten om hun belangen effectiever te kunnen verdedigen.
Historisch had elke grootmacht evenwaardige rivalen, zelfs het Romeinse rijk – Carthago, de Parthen en anderen. Buitenlandse volken veroverden tot tweemaal toe het Chinese rijk en stichtten hun eigen dynastie. Het British Empire botste met Frankrijk en Rusland. De bipolaire Koude Oorlog was de uitzondering. Deze mag ons niet blind maken voor de regel. Dus moeten vandaag de VS beseffen dat hun unipolair moment, de periode in de jaren negentig waarin ze de enige grootmacht schenen te zijn, schijn was, geen realiteit. Binnen de multipolaire structuur is de machtsbalans tussen de grootmachten voortdurend in beweging. China heeft tegenwoordig duidelijk aan macht gewonnen, terwijl Ruslands militaire agressie maskeert dat zijn macht tanende is (hoewel het niet snel als pool zal verdwijnen). Maar de basisstructuur blijft multipolair, een feitelijke vaststelling zonder waardeoordeel. De vraag is: hoe gaan we om met die multipolariteit en de daaraan inherente spanningen tussen de grootmachten? Kunnen we enige orde brengen in zo’n wereld?
Orde binnen de structuur: regels
Velen in het Westen begrijpen de wereldorde als een regeling waarin zij de orders geven. De recente verschuivingen in de machtsbalans ten nadele van het Westen worden dan gezien als een ondermijning van de wereldorde. Maar het is geen natuurwet dat het Westen de wereld bestuurt, noch dat het alle topfuncties inneemt in de belangrijke internationale organisaties (de Verenigde Naties, de Wereldbank, enzovoorts). Een ordelijke wereld waarin de macht gedeeld wordt tussen meer dan de Westerse machten is mogelijk.
Meer zelfs, het is wellicht de enige manier voor enige stabiliteit. Want als niet-westerse machtige staten hun rechtmatig aandeel in het bestuur van de wereld wordt ontkend, zullen ze geneigd zijn om de orde van buitenaf te ondermijnen. Dat kan enkel leiden tot een wereld van onderling ontkoppelde rivaliserende blokken. Dat betekent het einde van de vrije wereldhandel en de aanpak van mondiale problemen zoals de klimaatcrisis. Elk blok zal proberen om andere landen te verleiden of te dwingen om zich bij hen te voegen, met als gevolg een steeds groter oorlogsrisico.
Dit risico is reëel, met name als de Chinees-Amerikaanse rivaliteit zou escaleren. Had China besloten om Ruslands oorlog even sterk te steunen als de EU en de VS Oekraïne helpen, dan zaten we nu in een nieuwe wereldwijde Koude Oorlog. De Europese Unie heeft er geen enkel belang bij om zo’n nieuwe bipolariteit uit te lokken, want ze zou er het meeste bij verliezen.
De wereld bij elkaar houden is dan ook dé strategische uitdaging van de 21ste eeuw. Dat vergt dat de voornaamste staten allen een kern van regels onderschrijven:
1. Vrede Voer geen oorlog.
2. Open deuren Bouw geen exclusieve invloedssferen op, maar laat alle staten vrij met elkaar interageren.
3. Wederkerigheid Respecteer zelf de regels die je anderen wenst te zien naleven.
Historisch volgen zelfs grootmachten regels op wanneer dit het nastreven van hun eigen belangen meer vergemakkelijkt dan de antagonistische afwezigheid van enige orde. Sommige staten varen wel bij instabiliteit en conflict – zie de Russische strategie van het laatste decennium. De meeste verkiezen stabiliteit en een zekere mate van multilaterale samenwerking om te bouwen aan hun welvaart. Een op regels gebaseerde orde opbouwen vergt echter compromissen.
De regels bepalen: compromis
De regels kunnen niet langer snel afgesproken worden tussen Washington en Brussel. Andere hoofdsteden willen invloed en iedereen zal compromissen moeten sluiten. Op bepaalde punten zal het Westen de lat lager moeten leggen. Dat heeft enkel zin als alle betrokken zich nadien aan de overeengekomen regels houden. Zal Rusland zich ooit weer constructief opstellen of zal het de orde blijven verstoren? Zal China, dat verkondigt te willen meewerken aan de regels, dat oprecht doen en bijdragen aan consensus? De VS is ondertussen zelf geen partij bij alle verdragen waarvan het China (terecht) beschuldigt ze te schenden.
Voor zo’n op regels gebaseerde wereldorde kan consensus ontstaan. Weinig staten zijn echter bereid om regels te aanvaarden over hoe ze hun eigen samenleving inrichten. Een liberale wereldorde, waarin iedereen beweegt naar dezelfde democratische samenlevingsvorm, is niet afdwingbaar. Volledig respect voor de universele mensenrechten binnen staten kan daarom geen voorwaarde zijn voor betrokkenheid bij regelgeving over relaties tussen staten. Staten en samenlevingen veranderen organisch; enkel in hoogst uitzonderlijke omstandigheden kan verandering van buitenaf in gang gezet worden.
Dit is realpolitik. Het betekent niet dat waarden niet langer tellen voor democratische machten. Wel moeten ze de rode lijn trekken op de juiste plaats. Een op waarden gebaseerd buitenlands beleid vraagt om consistentie. Een democratie kan samenwerken met een autocratie wanneer haar belangen dat vereisen, zolang ze daardoor maar niet medeplichtig wordt aan de schendingen die die laatste begaat. Om het concreet te maken: handel met een dictatuur is toegestaan; import van producten die door dwangarbeiders in kampen gemaakt zijn niet. Overigens hebben de meeste autocratieën de mensenrechtenverdragen geratificeerd, dus mogen en moeten ze bekritiseerd worden wanneer ze die overtreden.
Handelen: de Europese Unie
Welke rol moet de EU in deze wereld spelen? Is ze een grootmacht, in dezelfde liga als de VS en China? Of speelt ze enkel een bijrol, als de trouwste bondgenoot van een andere grootmacht, de VS? Deze existentiële vraag is de kern. De lidstaten zijn echter fundamenteel verdeeld, zodat de EU geen consistentie strategie kan uitvoeren. Toch is de EU erin geslaagd om de contouren van haar eigen specifieke rol in de wereldpolitiek te schetsen en heeft ze beleid ontwikkeld dat helpt de wereld bij elkaar te houden. Hoe verder en hoe beter?
Ten eerste neemt de EU reeds onder ‘open strategische autonomie’ of ‘de-risking’ beschermende maatregelen voor een open Europese economie zonder daarbij te vervallen in protectionisme. De maatregelen omvatten controle op inkomende en uitgaande investeringen, het beheer van afhankelijkheden en diversificatie van aanvoerlijnen. Ook haalt men in bepaalde sectoren productiecapaciteit terug naar Europa en dwingt men wederkerigheid in markttoegang af, met name in China. De EU moet echter sneller vooruitgaan en beslissen wat er onder ‘de-risking’ nog mogelijk zal zijn en wat niet. Anders zullen de VS beslissen, zoals ze dat al deden voor de geavanceerde semiconductoren.
Ten tweede is er de pas gelanceerde EU Global Gateway bedoeld als open- deurbeleid voor de 21ste eeuw. Dit mondiale investeringsprogramma in connectiviteit (energie, transport en IT) en in gezondheid, onderwijs en onderzoek moet echter voldoende substantieel zijn. Zo kan de EU toe andere landen ervan overtuigen, niet om andere grootmachten buiten te gooien, maar om te diversifiëren en nauwe relaties met alle grootmachten te onderhouden. Het gaat erom dat een race om exclusieve invloeds- sferen wordt voorkomen. Dat vergt echter veel meer middelen dan nu toegezegd zijn.
Ten derde moet de EU de leiding nemen bij het bevorderen van effectief multilateralisme. Multilateralisme zit de EU in de genen. Ze moet echter een veel actievere rol spelen, zowel in bestaande internationale organisaties als in nieuwe, ad-hoc-coalities. Daarbij moet de EU democratische en niet-democratische staten samenbrengen op basis van een gedeeld belang bij concrete oplossingen voor specifieke problemen.
Ten vierde moeten we vaststellen dat het Europese defensiebeleid heeft gefaald. Na 25 jaar heeft het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid niet geleid tot enige significante integratie van de defensie-inspanningen. De lidstaten hebben weliswaar de instrumenten gecreëerd, maar ze gebruiken ze niet. Ondertussen is voor de VS Azië het hoofdtoneel geworden, terwijl er rondom Europa volop oorlog woedt. Daarom is het noodzakelijk om binnen de NAVO een omvattend Europees pakket van strijdkrachten op te zetten, dat alle conventionele bedreigingen tegen Europa kan afschrikken of afweren, ook zonder een Amerikaanse conventionele aanwezigheid (maar nog steeds onder de Amerikaanse nucleaire paraplu).
Ten slotte, mag de EU nooit vergeten om solidair te zijn. De wereld- politiek wordt gedreven door staten die hun belangen nastreven. Het einddoel van elke strategie is om de eigen samenlevingsvorm te garanderen. Maar de EU is welvarend genoeg om hulp te bieden aan degenen die ten prooi vallen aan de machtspolitiek van anderen, zelfs wanneer haar eigen belangen niet rechtstreeks in het geding zijn. De legitimiteit die de EU daarmee kan winnen, zal zelfs haar belangen dienen. Realpolitik en solidariteit kunnen hand in hand gaan.
Sven Biscop is hoofddocent aan de Universiteit Gent en directeur van het programma Europa in de wereld aan het Egmont – Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen in Brussel.
Zijn laatste boek is Hoe de grootmachten de koers van de wereld- problematiek bepalen (Lannoo, 2021).
