Wørking pøør

De nieuwe armen. Het klassieke beeld van armoede in Nederland klopt niet meer. (Kans)armen zitten niet zozeer thuis met een uitkering, maar werken veel voor weinig geld. Om deze nieuwe working poor te ondersteunen is een verandering van het armoedebeleid nodig: fiscaliseren van inkomensafhankelijke regelingen is een belangrijke eerste stap. Lees hier het pdf van dit artikel. door Floris Noordhoff Tot enkele jaren geleden was iemand in Nederland ‘arm’ als hij of zij langdurig van een uitkering afhankelijk was en van een laag inkomen moest rondkomen. Vanwege allerlei beleidsmaatregelen, zoals de Wet Werk en Bijstand (WWB) en effectieve re-integratie instrumenten, is dit klassieke beeld nauwelijks meer geldig. Sinds de introductie van de WWB op 1 januari 2004 is het aantal bijstandsuitkeringen aan personen tot 65 jaar met 77 duizend afgenomen, een terugloop van bijna 23%. En ondanks de economische crisis wordt deze trend voortgezet: de gemeente Rotterdam bijvoorbeeld wil de uitstroom uit de bijstand voor eind 2010 naar 80% brengen. Dit betekent echter niet dat er steeds minder (kans)arme mensen in Nederland zijn; de nieuwe arme is een werkende arme. De werkende arme is niet afhankelijk van een uitkering en dat is positief. Ook positief is dat de gemeentelijke bijstandsbureaucratie overbodig dreigt te worden. Echter, deze nieuwe groep armen heeft te maken met andere en nieuwe problemen, vooral weinig (financiële) doorgroeimogelijkheden. De vraag is of we moeten accepteren dat de working poor langdurig van een laag inkomen moeten rondkomen. Zo nee, hoe kan groei van het inkomen worden gefaciliteerd? In dit artikel schets ik een oplossingsrichting voor deze problematiek. Veranderingen van werk en werkloosheid Door de crisis van de jaren tachtig – resulterend in hoge werkloosheid – ontstond een grote groep uitkeringsafhankelijken. Het toen bestaande stelsel van sociale zekerheid was niet gericht op re-integratie op de arbeidsmarkt, maar richtte zich vooral op de toetsing van de rechtmatigheid van de uitkering. Centraal stond de vraag of cliënten wel recht hadden op bijstand. Onder andere door deze ‘passiviteit’ van de verzorgingsstaat ontstond langdurige uitkeringsafhankelijkheid en moderne armoede, waarbij WW-gerechtigden veelal doorstroomden naar de bijstand. Ontevreden over deze situatie, werd het socialezekerheidsbeleid geleidelijk door de regering omgevormd. In de jaren negentig kwam het primaat vervolgens te liggen bij de plicht tot arbeid en minder bij het uitkeringsrecht. Gemeenten en uitkeringsinstanties gingen zich meer en meer bezighouden met het aan het werk helpen van mensen met een uitkering. Het hoogtepunt van deze omslag vormde de Wet Werk en Bijstand in 2004. Gemeenten werden financieel verantwoordelijk voor de uitstroom uit de bijstand en de besparingen konden terugvloeien naar de gemeentekas. Effectieve inzet van re-integratieinstrumenten (zoals Workfirst) zorgden voor een daling van het aantal mensen in de bijstand. Het aantal mensen in de bijstand, dat grofweg de armoedegrens in Nederland aangeeft, is in tien jaar tijd met ongeveer een derde gedaald. De instroom in de bijstand werd verminderd, drempels werden verhoogd en vaak moest men direct na aanvraag van een uitkering aan het werk (werk waarvoor men doorgaans niet gekozen had). Aanvragers die met deze drempels werden geconfronteerd kozen vaak voor ander werk en de blijvers in de bijstand werden aan het werk gezet. Dit werk is in het algemeen laagbetaald. Het aantal werkende huishoudens dat van een laag inkomen (een inkomen tot 105% van het sociaal minimum) moet rondkomen steeg van 92.000 in 2005 naar 116.000 in 2008. Het aantal huishoudens dat van een uitkering op het sociaal minimum moest rondkomen daalde van 406.000 in 2005 naar 385.000 in 2008 (Bron: CBS). De totale populatie aan arme huishoudens is echter enigszins gelijk gebleven, alleen de samenstelling van deze populatie is veranderd. Er is niet zozeer sprake van arme uitkeringsgerechtigden, maar van arme werkenden. Dit heeft een aantal gevolgen. Consequenties van de veranderingen In de eerste plaats verandert het armoedebeeld. Armoede is niet langer een synoniem voor passiviteit, maar van bezigheid (werken). De inhoud van het begrip sociale uitsluiting, een concept om de complexiteit van armoede te duiden, moet ook worden bijgesteld. Sociale uitsluiting betekent van oudsher dat arme huishoudens niet alleen langdurig uitgesloten zijn van het arbeidsproces, maar ook van sociale relaties. Arme huishoudens nemen tegenwoordig echter juist wel deel aan het sociale verkeer, en vooral op de arbeidsmarkt. In de tweede plaats verandert het armoedebeleid. Gemeenten hebben minder te maken met uitkeringsafhankelijkheid en bijstandsgerechtigden; simpelweg omdat er minder van zijn. Als ook op de lange termijn de toegang tot de bijstand wordt ingeperkt, dan zal een deel van het gemeentelijke bijstandsbeleid overbodig worden. Ook de ‘bijstandspot’ staat minder onder druk, hoewel de huidige crisis zijn sporen zal achterlaten. Dat meer en meer mensen werken is positief, maar er zijn ook nadelen als het gaat om de nieuwe werkende armen. We gaan steeds meer naar een Amerikaanse situatie. Voor de werkende armen is het tweeverdienermodel geen zegen van emancipatie, maar een must om de eindjes aan elkaar te knopen. Twee mensen in het huishouden moeten werken om rond te komen. Huishoudens met een laag inkomen hebben verder weinig mogelijkheden om hun inkomen te laten stijgen. Zij blijven langdurig arm vanwege de geringe scholing en perspectiefloos werk. Een ander nadeel is dat de overheid geen zicht meer heeft op burgers met een laag inkomen. Eerder waren armen – als uitkeringsafhankelijken – bekend bij de Gemeentelijke Sociale Dienst of de Dienst Werk en Inkomen en deze burgers deden een beroep op inkomensondersteuning. Sterker nog, de overheid controleerde op rechtmatigheid en deed huisbezoeken. Contact was er, tegen wil en dank. Dat contact ontbreekt nu, en als gevolg hiervan vindt er een zekere mate van non-take up plaats. Dat wil zeggen dat geen gebruik wordt gemaakt van regelingen waar lage inkomensgroepen recht op hebben. Het SCP (2007) heeft onderzocht dat vooral het niet-gebruik van de voorzieningen die bestemd zijn voor huishoudens met een minimuminkomen hoog is: het percentage niet-gebruikers van de kwijtscheldingsregeling, aanvullende bijstand en langdurigheidtoeslag varieert van 45 tot 68%. Bij de huursubsidie en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten (Wtos), waar ook huishoudens met een hoger inkomen voor in aanmerking kunnen komen, gaat het nog steeds om ruim een kwart en ruim een derde van de rechthebbenden. De redenen waarom arme huishoudens geen gebruik maken van deze regelingen zijn divers (Noordhoff 2008). Belangrijk is dat ingewikkelde bureaucratische regelingen risicomijdend gedrag veroorzaken: burgers willen geen regelingen waarvan later zou kunnen blijken dat zij er geen recht op hebben. Sterker nog, uitvoeringsambtenaren rekenen nooit door wat de consequenties zijn van bepaalde regelingen. Dit is vanwege de complexiteit vrijwel onmogelijk. Een nieuwe impasse Diverse gemeenten ondernemen tal van activiteiten om arme huishoudens opnieuw te bereiken, bijvoorbeeld door hun regelingen bij de voedselbanken onder de aandacht te brengen, door huis aan huis folders te verspreiden, of met zogeheten ‘achter de voordeur’-projecten. Deze projecten worden gekenmerkt door een bezoek aan huis waarbij de totale situatie van een gezin in kaart wordt gebracht. Maar dat blijkt niet gemakkelijk. Het inzichtelijk maken van de doelgroep door het koppelen van gegevens van de belastingdienst met gemeentelijke gegevens stuit op beperkingen in de privacywetgeving. Huishoudens reageren vaak niet op oproepen, en het gemeenteloket wordt vermeden. De gemeente houdt geld over en arme huishoudens missen nodeloos financiële bijdragen. Het hele stelsel van gemeentelijke inkomensondersteunende maatregelen is inefficiënt. Kortom, arme huishoudens die vroeger relatief veel contact hadden met gemeenten en niet of nauwelijks werkten, maken nu plaats voor arme huishoudens die wél werken, maar niet of nauwelijks contact hebben met de overheid en tevens te maken hebben met geringe inkomensstijging. De doorgroei ontbreekt. Wat kan hier aan gedaan worden? De geijkte manieren van inkomensverdeling, via het UWV en in mindere mate via gemeenten, moeten voorzichtig worden omgevormd. Het fiscaliseren van inkomensafhankelijke regelingen is een van de oplossingen. Door de gemeentelijke inkomensondersteunende maatregelen naar het belastingstelsel over te hevelen, kunnen groepen automatisch voor méér inkomen in aanmerking komen. Ook kan de Toeslagenwet (die uitkeringen aanvult tot het sociaal minimum) aan het belastingstelsel worden toegevoegd. Het fiscaliseren is al in gang gezet, denk bijvoorbeeld aan de huurtoeslag, maar kan worden geïntensiveerd. Fiscaliseren (het samenvoegen van uitkeringen om vervolgens uit te keren via het belastingstelsel) heeft een aantal voordelen. In de eerste plaats vindt een efficiëntere herverdeling van inkomen plaats en wordt daardoor het aantal werkende armen verminderd. Veel toeslagen blijven liggen, vooral bij die groepen die niet over bureaucratische vaardigheden beschikken. In de tweede plaats kunnen instanties zoals de gemeenten ontlast worden. Gemeenten kunnen gaan doen waar zij goed in zijn, bijvoorbeeld het verminderen van de populatie bijstandsgerechtigden door het aanbieden (of uitbesteden) van re-integratietrajecten en scholing. Als laatste kan worden opgemerkt dat de overheid flink kan besparen door het hele stelsel van sociale uitkeringen (van werkloosheids- tot arbeidsongeschiktheidsuitkering) over te hevelen naar het belastingsstelsel. Hierdoor krijgt een werkloze geen uitkering van het UWV, maar een teruggave via het belastingstelsel. Zodoende ontstaat een organisatie die zich bezighoudt met sociale verzekeringen. Conclusie Hoewel het aantal bijstandgerechtigden afneemt, is het armoedeprobleem niet opgelost. Er zijn steeds meer werkende armen. Hier moet nieuw beleid voor worden ontwikkeld. Het fiscaliseren van regelingen is daar een goede optie. Door een betere herverdeling ontvangen arme huishoudens meer inkomen. Een pleidooi voor een basisinkomen gecombineerd met een negatieve inkomstenbelasting is absoluut niet nieuw. Maar juist nu is het moment daar om stappen in die richting te zetten. Floris Noordhoff promoveerde in 2008 op een proef- schrift over armoede in Nederland en is thans werkzaam bij het BNRM (Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel). Hij schrijft dit artikel op persoonlijke titel.   Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2010: Armoede en is te vinden bij het onderwerp kansengelijkheid. Meer artikelen lezen uit idee? Neem nu een abonnement!