Wie heeft de macht op lokaal niveau?

Lees hier het pdf van dit artikel. In maart 2014 gaan de Nederlanders stemmen voor een nieuwe gemeenteraad. De gemeenteraad is het hoogste orgaan in de gemeente, dus formeel gezien is daarmee het antwoord op de vraag in de titel gegeven. Maar zijn het in de praktijk de gekozen raadsleden die de macht hebben in de gemeente? Daar lijkt het niet op, om eerlijk te zijn. Het zijn vaak andere spelers die bepalen wat er gebeurt, zoals menig lokaal politicus weet. Wat is er eigenlijk bekend over de machtsverhoudingen op lokaal niveau? Door Klaartje Peters Politicologen zijn altijd geïnteresseerd geweest in de vraag wie feitelijk gezien de macht heeft. Vanaf het moment dat het vakgebied zich in de jaren vijftig en zestig van de vorige eeuw in de Verenigde Staten begon te ontwikkelen, hebben ze hier onderzoek naar gedaan, ook op gemeen­telijk niveau. Gemeenten zijn voor politicologen wat fruitvliegjes voor biologen zijn, stelt Berve­ling (1994): er zijn er veel van, ze zijn goed toe­gankelijk en niet te complex (in vergelijking met nationale politieke stelsels), waardoor ze goed te vergelijken zijn. Dit Amerikaanse community power-onderzoek heeft in Nederland helaas niet echt navolging gekregen. Berveling is één van de weinigen in Nederland die machtsonderzoek op lokaal niveau heeft gedaan: hij richtte zich volle­dig op de stad Amsterdam en stelde vast dat op de door hem onderzochte beleidsterreinen de porte­feuillehouder, de coalitiefracties, een enkele amb­telijke afdeling en belangenorganisatie samen de dienst uitmaakten.1 Het beeld rijst van een door de politiek gedomineerde stad. Het is verleide lijk deze uitkomsten als typisch Amsterdams af te doen, of het aan de gebruikte meetmethodes toe te schrijven, maar feit is dat het beeld in veel andere gemeenten niet zal worden herkend. In dit artikel zet ik kort op een rijtje wat er be­kend2 is over macht op lokaal niveau. De concur­rentie van raadsleden kan in allerlei categorieën worden gevonden. Buiten het gemeentehuis kan men denken aan hogere bestuurslagen (inclu­sief de Europese Unie), en dichterbij het (lokale) bedrijfsleven, het maatschappelijk middenveld en de media.3 Binnenshuis zijn er het college van B&W en de ambtenaren, die de zeggenschap van de raad beperken. Rijksoverheid vraagt, gemeente draait De tijd dat steden zichzelf bestuurden, ligt ver achter ons. In de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is, kan de rijksoverheid gemeenten door middel van wetten dwingen bepaalde zaken te doen of te laten (en dan laat ik de provincie en de Europese Unie nog maar even buiten be­schouwing). Zo moeten gemeenten mensen die geen inkomen hebben een bijstandsuitkering verstrekken op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb), en bepaalt de rijksoverheid hoe hoog die uitkering is. In kringen van bestuurders en be­stuurskundigen is altijd discussie geweest over de vraag hoeveel vrijheid gemeenten eigenlijk nog hebben. Volgens de grondwet hebben gemeenten (en provincies) het recht hun eigen huishouding te voeren op hun grondgebied, zolang ze daarbij niet in strijd met hogere regelgeving handelen. Daar zit natuurlijk de crux, want er is heel veel hogere regelgeving. Volgens sommige deskun­digen zoveel, dat gemeenten feitelijk een soort uitvoeringskantoren van de rijksoverheid zijn.4 Bovendien bepaalt de rijksoverheid voor het overgrote deel ook hoeveel geld gemeenten te besteden hebben, door voor de meeste gemeente­lijke taken budget ter beschikking te stellen en de mogelijkheid tot eigen belastingheffing sterk aan banden te leggen (zie ook het artikel van Veldhuij­zen in dit nummer). Nu er de laatste jaren steeds meer belangrijke taken aan de gemeenten worden overgedragen – de Wet werk en bijstand (Wwb) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) waren nog maar het begin, daar komen bin­nenkort zware bevoegdheden op het terrein van arbeidsmarktbeleid, jeugdzorg en zorg bij – gaat dit op lokaal niveau steeds meer knellen. Gemeen­tebestuurders hebben het gevoel dat de rijksover­heid bepaalt wat zij moeten doen, daarvoor te weinig geld beschikbaar stelt, en als er (financiële) tegenvallers zijn de andere kant op kijkt. Bedrijven en maatschappelijke organisaties Teveel focus op de interbestuurlijke verhoudin­gen zou ons kunnen doen vergeten dat er méér is dan bestuur in een stad of dorp. Mensen organise­ren zich in verenigingen, bedrijven creëren werk­gelegenheid en leveren, net als maatschappelijke instellingen, zorg, openbaar vervoer, onderwijs en allerlei andere diensten aan burgers. De meeste raadsleden zullen beamen dat het goed is dat de lokale samenleving bloeit zonder dat daarvoor het gemeentebestuur nodig is. Maar in het kader van de eerder genoemde machtsvraag roept dit wel enkele vragen op. De eerste is simpelweg hoeveel invloed deze maat­schappelijke organisaties en bedrijven eigenlijk hebben? Het antwoord is in algemene termen niet te geven. Lelieveldt (1999) deed onderzoek naar de manier waarop maatschappelijke organi­saties in de gemeente Zwolle toegang hebben tot het gemeentebestuur5, maar zelfs in die beperkte context is geen eenduidig antwoord te geven. Organisaties die veel participeren en organisaties die voor de gemeente bepaalde taken uitvoeren hebben meer toegang tot het bestuur, en – zo voeg ik daar aan toe – waarschijnlijk ook meer invloed. Maar het komt erop neer dat de hoeveel­heid macht of invloed verschilt per gemeente en per dossier. En het maakt nogal uit over welk type speler we het hebben. Dat het Leger des Heils meepraat over maatschappelijke opvang in een stad is iets anders dan dat projectontwikkelaar Corio op grond van zijn machtspositie als eige­naar van Hoog Catharijne bepaalt hoe de her­ontwikkeling van het nieuwe station in Utrecht eruitziet, om maar een voorbeeld te noemen. Diverse Nederlandse gemeenten zijn met handen en voeten gebonden aan grote internationaal opererende exploitanten van parkeergarages, die daarmee veel invloed uitoefenen op belangrijke beslissingen rondom stations en stadscentra. Hoeveel van dergelijke dossiers zijn er in Neder­land? Dat weet niemand. Een tweede vraag is of een gemeentebestuur de ontwikkelingen in de samenleving überhaupt nog wel kan sturen. Hoe zorg je bijvoorbeeld dat in elke buurt en in elk dorp voldoende voorzienin­gen voor burgers beschikbaar zijn? Banken en su­permarkten sluiten hun filialen en pinautomaten, en busbedrijven heffen haltes en lijnen op, zonder dat gemeenten daar invloed op hebben. Project­ontwikkelaars en regionaal opererende woning­corporaties bepalen waar gebouwd en uitgebreid wordt, en in de huidige slechte tijden vooral waar niet gebouwd wordt. En ook als je als gemeente op een terrein wel zeggenschap hebt, kun je vaak maar beperkt sturen. Gemeenten kunnen bij­voorbeeld niet voorkomen dat in krimpgebieden steeds meer scholen moeten sluiten. Een derde interessante vraag betreft invloed­rijke personen. Meer dan op landelijk niveau is macht op lokaal niveau veelal aan individuen gekoppeld. Als je mensen naar machtsverhoudin­gen vraagt, stuit je op invloedrijke ondernemers, corporatiedirecteuren en verenigingsbestuur­ders. Dat bleek al uit het Amerikaanse community power-onderzoek in de jaren zestig, maar ook in het hier en nu. Politicoloog Marcel Boogers vroeg in drie Brabantse steden aan mensen die politiek, maatschappelijk of bestuurlijk actief waren wie in hun stad het meest invloedrijk was.6 In de top-25 zat wel af en toe een wethouder, maar de meeste raadsleden kwamen er helaas niet in voor. De vierde macht Werkend van buiten naar binnen komen we dan toe aan de belangrijkste concurrenten van de ge­meenteraad binnenshuis, te weten de bestuurders en de ambtenaren. Uit al het beschikbare onder­zoek7 blijkt dat het college van B&W machtiger is dan de gemeenteraad. Dit onderzoek dateert veelal van voor de invoering van het dualisme in 2003, maar er is weinig reden om aan te nemen dat dit in de afgelopen tien jaar veranderd zou zijn. De portefeuillehouders sturen de ambtena­ren aan, beschikken over veel meer informatie en hebben in het algemeen een dagtaak aan het besturen van hun gemeente. Voor raadsleden geldt dat allemaal niet. Ondanks mooie zaken als de ‘actieve informatieplicht’ en de ‘passieve in­formatieplicht’ van het college lopen raadsleden in de praktijk in zekere zin steeds achter de feiten aan.8 De raad stelt kaders en controleert, maar is – zo werkt het althans in de praktijk – altijd afhankelijk van voorstellen en rapportages die het college de raad voorlegt. Een belangrijke kant­tekening hierbij is dat je in het politieke stelsel op lokaal niveau nooit over ‘de raadsleden’ kunt praten. Er zijn coalitiefracties en oppositiefrac­ties, en alle mooie dualistische principes ten spijt hebben coalitiefracties bijna overal een grote informatievoorsprong en kan hun invloed eigen­lijk met die van hun eigen wethouder(s) worden gelijkgeschakeld. De belangrijkste partner van het college van B&W zijn natuurlijk de ambtenaren. Er is weinig wetenschappelijk verantwoords bekend over ambtelijke macht op lokaal niveau, maar er zijn goede redenen om aan te nemen dat net als in de landelijke politiek-bestuurlijke arena sprake is van een ‘vierde macht’, in die zin dat ambtenaren stevige invloed hebben op alle terreinen waarop de gemeente actief is.9 Dat is ook wel logisch na­tuurlijk: ze zijn met velen (met meer dan de raads­leden in ieder geval), ze zijn gespecialiseerd in hun eigen beleidsterrein (hoe groter de gemeente, hoe meer dit het geval is) en ze weten dus veel meer van een onderwerp dan de meeste, noodge­dwongen generalistisch ingestelde raadsleden. Ken uw concurrenten Wetenschappers wordt vaak verweten dat men zo weinig kan met hun onderzoek. Dat is misschien waar, maar het is tegelijkertijd een onrechtvaar­dig verwijt. Als we zaken willen veranderen is het in ieder geval nodig om te weten hoe het feitelijk zit. Dat geldt hier zeker ook: om goed te kunnen functioneren moet een raadslid zich bewust zijn van zijn omgeving en de machtige spelers om hem heen. Hij moet zich realiseren dat de rijks­overheid veel van de speelruimte van de gemeente inperkt; dat de vele maatschappelijke organisaties en bedrijven die op lokaal niveau actief zijn elk op hun eigen terrein invloed uitoefenen op het bestuur; en daarnaast ook veelal hun eigen gang gaan, zonder zich veel van het gemeentebestuur aan te trekken. En zelfs binnen het gemeenhuis legt het raadslid het voortdurend af tegen beter geïnformeerde bestuurders en een professioneel ambtelijk apparaat, die samen de stad willen be­sturen zonder al te veel last van de gemeenteraad te hebben. In deze samenvatting ligt dus meteen ook de opdracht aan het nieuw gekozen raadslid, straks in maart 2014: lobby in je eigen omgeving en in Den Haag voor meer (financiële) ruimte voor de gemeente, ga actieve relaties en bondge­nootschappen aan met maatschappelijke partners in de stad, en volg kritisch en vasthoudend wat college en ambtenaren je voorschotelen. Ken uw concurrenten.   Klaartje Peters is zelfstandig onderzoeker, publiciste en docente. Eerder was zij onder meer ambtelijk secretaris van de D66-Tweede Kamerfractie.   Noten 1 J. Berveling (1994). Het stempel op de besluitvorming. Macht, invloed en besluitvorming op twee Amsterdamse beleidsterreinen. Amsterdam: Thesis. 2 Lezers die ander (recent) onderzoek kennen, zijn van harte uitgenodigd mij dat te melden. 3 Over de invloed van lokale/regionale media is mij geen onderzoek bekend. 4 Aldus Wim Derksen in een interview in het blad Binnenlands Bestuur van 21 januari 2005. 5 H. Lelieveldt (1999). Wegen naar macht. Politieke participatie en toegang van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau. Amsterdam: ThelaThesis. 6 M. Boogers (2008). The Boss van Oss. Onderzoeksverslag. Tilburg; M. Boogers (2010). De Top van Tilburg. Onderzoeksverslag. Tilburg; M. Boogers (2011). D’n Boss van Den Bosch. Onderzoeksverslag, Tilburg. 7 Zie Berveling (1994), paragraaf 1.3. 8 P. Castenmiller, M. van Dam en K. Peters (2013). Geven de raad alle inlichtingen… Een onderzoek naar de informatievoorziening aan de gemeenteraad. Stichting DecentraalBestuur.nl, in opdracht van het ministerie van bzk. 9 Zie onder meer: K. Peters (1999). Verdeelde macht. Een onderzoek naar invloed op rijksbesluitvorming in Nederland. Amsterdam: Boom.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in idee nr. 3 2013: Sociaal-liberalisme in de lokale politiek, en is te vinden bij het onderwerp lokale en regionale politiek.