Voedselzekerheid

Lees hier het pdf van dit artikel. Van de ongeveer 1 miljard ondervoede mensen in de wereld leeft het merendeel in rurale gebieden. Er is sprake van een wrange tegenstrijdigheid: het zijn juist de producenten van voedsel – de boeren – die het minste voedsel tot hun beschikking hebben. Door velen wordt ‘internationale vrijhandel’ genoemd als de weg voorwaarts. Het zou arme boeren de kans geven om geld te verdienen met hun waar in het Westen. In dit artikel betoogt Niek van Dijk dat het belang van internationale vrijhandel wordt overschat. Door Niek van Dijk Probeer je in te leven in de volgende, reële situatie: je bent een gemiddelde boer in Sub-Sahara Afrika. Je stuk landbouwgrond is niet groter dan een halve hectare. Je kennis van landbouw is sterk verouderd. Leningen bij de bank krijg je niet, want je kan niet bewijzen dat de grond van jou is. Tot overmaat van ramp heb je jouw enige koe moeten slachten omdat de oogst van vorig jaar is mislukt. Vraag jezelf dan af: zou volledige toegang tot westerse markten mij helpen? Er zijn twee antwoorden mogelijk. De boer zal geneigd zijn om ‘nee’ te zeggen. Waar hij momenteel behoefte aan heeft is een lening, zodat hij kan investeren. En kennis, zodat hij het optimale uit zijn land kan halen. Deze zaken hebben in principe niets met internationale vrijhandel te maken. Maar deze vraag kan zeker ook met ‘ja’ beantwoord worden. Het product van de boer wordt ook in het Westen gegeten en geproduceerd. De boer produceert tegen een lagere kostprijs. Echter, doordat de westerse boer door zijn overheid wordt gesteund, is zijn prijs uiteindelijk vaak lager en prijst hij het product van de arme boer uit de markt. De vraag of internationale vrijhandel doorslaggevend is voor het veiligstellen van voedselzekerheid is helaas niet op eenduidige wijze te beantwoorden. Export naar Europa, de VS of China is wellicht het einddoel, maar de weg ernaar toe is vaak veelbelovender via de regionale markt. Vrijhandel in theorie en praktijk Men hoeft geen briljant econoom te zijn om te begrijpen dat wereldwijde vrijhandel in theorie het hoogste goed is ter bevordering van economische ontwikkeling, en daarmee ook van voedselzekerheid. Vrijhandel is een voorwaarde voor internationale verdeling en specialisatie, en hiermee voor Smith’s division of labor – de basis voor economische groei. Deze zienswijze werd afgelopen juni weer eens uitgedragen toen de ministers van Landbouw van de g20 voor het eerst in de geschiedenis bijeenkwamen. Het succesvol afronden van de huidige WTO-onderhandelingsronde, de zogeheten Doha-ronde, werd door hen essentieel geacht voor een ‘stabiel, voorspelbaar, en belemmeringsvrij handelssysteem dat ervoor zorgt dat voedsel en landbouwgoederen meer vrijelijk verdeeld worden over de wereld’.1 Zo logisch als dit klinkt, zo moeilijk lijkt dit in de praktijk te realiseren. Internationale vrijhandel is nog een verre, vage droom. Ondanks tien jaar onderhandelen, lijkt een succesvolle afronding van de Doha-ronde op korte termijn onhaalbaar. In december is er weer een ministeriele bijeenkomst, maar de directeur van de WTO typeerde de onderhandelingen in juli jl. nog als ‘verlamd’.2 Er lijkt een patstelling te zijn ontstaan tussen machtsblokken als de g33, de Cairns Group – een organisatie van negentien belangrijke landbouwexporterende landen – de EU en de VS. De belangen lopen, ook tussen westerse landen, flink uiteen, en de verschillende blokken lijken vooralsnog nauwelijks bereid toe te geven aan de eisen van anderen. Daarnaast hebben de landbouwministers in Parijs ook een gevoelig punt onberoerd gelaten: de afschaffing van exportsubsidies. Alle mondiale machtsblokken kijken naar elkaar om te zien wie de eerste stap zet, bang dat ze te vroeg zijn en daardoor economisch schade oplopen. Een modern potje blufpoker, maar met grote gevolgen voor de internationale vrijhandel. Belemmeringen Door deze vastgelopen WTO-onderhandelingen is er in de praktijk nog steeds nauwelijks sprake van echte vrijhandel. Wanneer een producent uit een ontwikkelingsland voedsel naar een westerse markt wil exporteren, kan hij (of zij) op verschillende wijzen geconfronteerd worden met belemmeringen. Tarifaire handelsbelemmeringen zoals exportsubsidies, importheffingen of -quota's, en inkomens- of productiesteun, vormen al decennia een struikelblok voor internationale vrijhandel. Aan de hand van de productie van sinaasappels licht ik deze belemmeringen kort toe. Allereerst kan een lokale producent worden geconfronteerd met concurrentie van geïmporteerde westerse sinaasappels op zijn eigen lokale of nationale markt. Als gevolg van exportsubsidies door westerse overheden kunnen sinaasappels vaak onder lokale kostprijs worden aangeboden, waardoor lokale producenten uit de markt worden geprijsd. Dit treft met name producenten die (nog) te klein zijn om te exporteren en afhankelijk zijn van lokale markten. Mocht de sinaasappelproducent er wel in slagen een productie te realiseren die export naar het Westen tegen een concurrerende prijs mogelijk maakt, dan kan het zijn dat hij importheffingen moet betalen over zijn product. Hierdoor kan zijn product dusdanig duur worden dat het niet meer concurrerend is met de prijzen op de westerse markt. Ook kan het zijn dat er quota ingesteld zijn voor het product. Verder kan het zo zijn dat westerse sinaasappelkwekers hun producten tegen lagere prijzen kunnen aanbieden als gevolg van mogelijke inkomens- of productiesteun. Andere handelsbelemmeringen die in toenemende mate relevant worden, zeker voor de landbouw, zijn zogeheten non-tarifaire belemmeringen. Deze komen vooral tot uiting in bepaalde (kwaliteits)eisen aan de producten zelf, bijvoorbeeld in verband met voedselveiligheid of duurzaamheid. Ze worden niet alleen gesteld door overheden, maar ook in toenemende mate door private partijen. Een voorbeeld hiervan is de zogeheten GlobalGap-standaard. Deze kwaliteitsstandaarden hoeven overigens niet per definitie een belemmering te vormen voor de handel. Het stellen van kwaliteitseisen kan een impuls vormen voor verbetering en professionalisering in de gehele keten. Ook de sterk groeiende middenklasse in ontwikkelingslanden verlangt in toenemende mate meer voedsel van hoge kwaliteit. Bilateraal alternatief? Met de internationale vrijhandel is het dus nog niet zo best gesteld. Het trage verloop van de Doha-rondes heeft de aandacht verlegd naar meer bilateraal georiënteerde handelsverdragen. Daarnaast heeft het ervoor gezorgd dat de discussie over preferentiële handelssystemen in volle hevigheid wordt gevoerd. Dit zijn handelsakkoorden waaronder bepaalde landen – vaak ontwikkelingslanden – worden vrijgesteld van specifieke verplichtingen of juist meer markttoegang toegekend krijgen dan anderen. Studies tonen echter aan dat getwijfeld kan worden aan de effectiviteit van bestaande preferentiële systemen zoals de Cotonou-overeenkomst en het Everything But Arms initiatief.3 Dit kan meerdere oorzaken hebben. Zo produceren sommige economieën zo weinig dat ze überhaupt geen voedsel kunnen exporteren. Tevens worden de preferenties vaak aan een paar producten toegekend die slechts een zeer klein deel van de volledige export beslaan. Ook kan het toestaan van enige importrestricties door ontwikkelingslanden nadelige gevolgen hebben voor regionale economische integratie. Meer in het algemeen zou de vraag veel vaker moeten worden gesteld in hoeverre het internationaal handelsbeleid de sleutel vormt tot meer voedselzekerheid. Het belang van deze handel moet in kwantitatieve zin niet worden overschat. Waar bij industriële goederen 50% van de wereldwijde productie wordt verhandeld, is dit voor voedsel slechts 25%. Dit is voor een groot deel ook nog eens verwerkt voedsel in plaats van primaire producten. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de handel in rijst, een van de belangrijkste staple crops ter wereld. Van de totale wereldwijde rijstproductie wordt slechts 5 tot 7% internationaal verhandeld.4 In een recente speech bracht WTO-directeur Lamy het belang van internationale handel als volgt onder woorden: ‘Handelsbeleid […] kan niet elke uitdaging in de landbouw beantwoorden. Niet in de minste plaats omdat handel uiteindelijk niet veel meer is dan een transmissieriem tussen vraag en aanbod’.5 Ook de speciale rapporteur voor het recht op voedsel van de Verenigde Naties, Olivier de Schutter, gaf in 2009 aan dat we ‘het overmatige vertrouwen op internationale handel voor de realisatie van voedselzekerheid moeten beperken’. Achterhaalde discussie? Terwijl er door politici wordt gediscussieerd over handelsbeleid, gaat de maatschappelijke werkelijkheid gewoon verder. In de periode tussen de start van de Doha-onderhandelingen in 2001 en 2009 bedroeg de groei in landbouwproductie in de verschillende regio’s in Sub-Sahara Afrika tussen de 20 en 25%, een forse stijging ten opzichte van voorgaande decennia.7 De export van deze producten gaat nog steeds voor het grootste deel naar Europa, maar is ook in toenemende mate gericht op andere, veelal opkomende, economieën. De kracht en potentie van de eigen landbouwsystemen in Sub-Sahara Afrika lijken dan ook de basis voor de weg voorwaarts. Deze weg kan in belangrijke mate versterkt worden door het stimuleren van regionale handelsakkoorden. Markten vormen de noodzakelijke impuls voor verdere ontwikkeling van voedselproductie, maar deze markt hoeft niet meteen internationaal te zijn. Sterker nog, lokale, regionale en nationale marktontwikkeling zijn voor veel voedselproducenten misschien wel de noodzakelijke opstappen naar de internationale markt. Een goed voorbeeld hiervan is de toetreding van Burundi, een van de meest voedselonzekere landen ter wereld, tot de East African Community. De verwachting is dat deze integratie belangrijke positieve effecten zal hebben voor de Burundese economie.8 Het verschil in concurrentiekracht op deze regionale markten is minder groot, waardoor landen meer op eigen tempo economisch kunnen ontwikkelen. Ook kunnen ze gezamenlijk werken aan verbetering van de randvoorwaarden voor productie, zoals onderwijs, infrastructuur, toegang tot financiering, wetgeving en landeigendom. Op deze manier kan de volgende stap naar de wereldmarkt, dat uiteindelijk het liberale einddoel is, meer op eigen tempo van economische ontwikkeling worden gemaakt.   Niek van Dijk is beleidsmedewerker bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Hij studeerde Beleid en Bestuur in Internationale Organisaties aan de Rijksuniversiteit Groningen en heeft eerder onder andere gewerkt voor UNCTAD en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2011: De politiek van het eten en is te vinden bij het onderwerp economie.