Niet de EU of de nationale overheden, maar de steden staan in de frontlinie van migratie en diversiteit. Zij krijgen steeds meer te maken met ‘superdiversiteit’ en complexe mobiliteitsstromen van nieuwkomers en vertrekkers. Het is aan lokale overheden om een fundamenteel nieuw migratie- en integratiebeleid te ontwikkelen.
Door
Peter Scholten
In de aanloop naar de landelijke verkiezingen zal komend jaar hevig gediscussieerd worden over migratie en integratie. Met de recente migratie uit Midden- en Oost-Europa en de komst van vluchtelingen uit onder meer Syrië, Irak, Afghanistan en Eritrea staan deze thema’s hoog op de landelijke politieke agenda. Echter, het bereik van
nationaal beleid ten aanzien van beide thema’s is de afgelopen decennia fors beperkt. Het is bekend dat het migratiebeleid in hoge mate is ge-europeaniseerd; minder bekend is echter dat integratie feitelijk grotendeels onderwerp van lokaal of stedelijk beleid is.
De uitdaging van de vluchtelingencrisis en de integratie van vluchtelingen in de Nederlandse samenleving staat derhalve niet op zichzelf (wrr 2015); het vormt een test in hoeverre steden toegerust zijn om een antwoord te bieden op de snel veranderende aard van migratie en diversiteit. Dit vergt voldoende middelen en voldoende besef op andere bestuursniveaus dat steden de locus van migratie en integratie zijn geworden; maar ook een verandering in de manier van denken over migratie en integratie.
Complexe mobiliteit
Steden hebben steeds meer te maken met een ‘vlottende bevolking’, waarbij meer mensen komen, maar ook meer mensen vertrekken, en waarbij van de mensen die blijven een significant deel ‘ergens’ een migratie-achtergrond heeft (Engbersen 2016). Migranten vestigen zich vrijwel altijd allereerst in stedelijke gebieden, daar waar de banen zijn (vaak laaggeschoold) en waar ze vaak kunnen terugvallen op reeds gevestigde migrantengemeenschappen. Dit geldt ook voor de vluchtelingen die nu her en der in Nederland gevestigd worden. Wanneer participatie op de arbeidsmarkt lonkt, hervestigen deze migranten zich vaak in steden. De spreiding van azc-locaties over het land (of eigenlijk vooral in perifere gebieden) zegt weinig over het uiteindelijke vestigingsgedrag van vluchtelingen (Leerkes en Scholten 2016).
Een relatief nieuwe ontwikkeling is dat een migrant zich steeds minder vaak permanent vestigt in de stad waar hij of zij aankomt. Steeds vaker vindt vervolgmigratie plaats, naar andere steden, naar andere landen en soms terug naar het land van herkomst. Bijvoorbeeld onder Somaliërs is nog steeds sprake van aanzienlijke doormigratie naar Groot-Brittannië. In Rotterdam komen jaarlijks niet alleen zo’n 30.000 personen binnen, maar een soortgelijk aantal vertrekt ook weer uit de stad. Daarbij zit ook een groeiend aantal expats en hoogopgeleide Nederlanders die een hoge mate van mobiliteit vertonen. In dit kader wordt steeds vaker gesproken over ‘mobiliteit’ in plaats van ‘migratie.’
Het onderscheid tussen permanente en tijdelijke migratie is vooral in steden steeds moeilijker te maken. Vaak is het ook voor migranten zelf aanvankelijk niet duidelijk of een migratiebeweging permanent of tijdelijk zal zijn; denk aan de ‘gastarbeiders’ van destijds die dachten dat ze tijdelijk kwamen, maar later – toen ze hun kinderen hier naar school stuurden – ontdekten dat hun verblijf permanent was geworden. Een soortgelijk proces lijkt zich nu voor te doen bij een aanzienlijk deel van de Poolse migranten in Nederland. Hoewel velen daadwerkelijk terugkeren of door-migreren naar bijvoorbeeld Engeland, lijkt een groeiend aantal Poolse migranten zich permanent te vestigen en (wederom een belangrijke indicator) hun kinderen hier naar school te sturen.
‘Steden als Den Haag, Amsterdam en Rotterdam kennen een bevolking die voor 50 procent bestaat uit eerste- of tweedegeneratiemigranten’
Migratie an sich is natuurlijk niet nieuw voor steden. Steden als Amsterdam, Leiden en, of ze het nu willen of niet, Rotterdam zijn gebouwd op de fundamenten van generaties migranten (Obdeijn en Schrover 2008). Maar nieuw is wel de schaal waarop migratie zich voordoet en de toenemende variëteit in migratie- of mobiliteitspatronen. En er is momenteel geen enkele reden om aan te nemen dat de migratiedruk op Europa zal afnemen (Entzinger 2013). Niet alleen de instabiliteit in de achtertuin van Europa, maar ook de demografische en economische ontwikkeling in sub-Sahara Afrika en de groeiende wereldwijde economische relaties tussen steden doen sterk vermoeden dat de huidige immigratieniveaus van structurele aard zullen zijn.
Meer diverse diversiteit
Mede als gevolg van de steeds vlottender aard van de stedelijke bevolking zijn steden zelf steeds diverser geworden. Uiteraard zijn steden gedurende hun geschiedenis altijd al divers geweest, zeker vergeleken met meer rurale gebieden. Er doen zich echter twee belangrijke veranderingen voor in deze stedelijke diversiteit.
Allereerst in de mate van diversiteit: sommige steden, zoals Den Haag, Amsterdam en Rotterdam, kennen een bevolking die voor rond de 50 procent bestaat uit eerste- of tweedegeneratiemigranten. Men spreekt in dit kader ook wel van ‘meerderheids-minderhedensteden’ (Crul e.a. 2013). Dit toont hoe fundamenteel de uitdaging van mobiliteit en diversiteit is; het gaat niet alleen om migranten zelf, maar het grijpt steeds meer in op de stad in zijn geheel. Dit wordt ook weerspiegeld in de zeer geleidelijke, maar momenteel zeer sterke ontwikkeling van groepsspecifiek beleid naar algemeen beleid gericht op de gehele diverse bevolking van een stad.
Een tweede transformatie doet zich voor in de aard van deze diversiteit. Door de accumulatie van migratie over de jaren heen en door de toenemende variëteit in migratiepatronen, is diversiteit in Nederlandse steden steeds ‘complexer’ geworden. Zeker in Nederland is of was men vaak gewoon te spreken over ‘minderheden’ of groepen die een specifieke etnische, culturele of religieuze achtergrond delen. Deze vormden de richtpunten van het doelgroepenbeleid van weleer.
De diversiteit aan groepen is sterk toegenomen. De vier traditionele migrantengroepen (Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen) vertegenwoordigen al lang niet meer de voornaamste herkomstlanden van migranten. Ook de diversiteit
binnen groepen is zeer groot, zeker wanneer men naar verscheidene generaties kijkt. De tweede- en derdegeneratie-Marokkanen zijn op zeer veel vlakken (cultureel, economisch, sociaal) sterk veranderd ten opzichte van de eerste generatie. Denk ook aan de diversiteit binnen de Turkse migrantengroep die recent meer op de voorgrond staat. Ten slotte raken ook de grenzen
tussen groepen steeds meer verwaterd als gevolg van culturele vermenging.
Een dergelijke situatie, waarin sprake is van een grote school van diversiteit en een grote mate van diversiteit binnen diversiteit, wordt omschreven als ‘superdiversiteit’ (Crul e.a. 2013). Superdiversiteit is een belangrijk kenmerk geworden van onze grote steden (Jennisen e.a. 2015). In het kader van superdiversiteit is het onpraktisch, en vaak onwenselijk, om nog van specifieke groepen te spreken; superdiversiteit heeft juist betrekking op de volledige diverse stedelijke bevolking.
Mainstreaming van beleid
De uitdaging van hoge mobiliteit en superdiversiteit vraagt om een fundamenteel her-doordenken van migratie- en integratiebeleid. Wat betekent mobiliteit voor stedelijk beleid? Wat is de betekenis van ‘integratie’ in een context van superdiversiteit? Hoe ontwikkel je een integratiebeleid dat van toepassing is op de gehele diverse stedelijke bevolking?
Algemeen beleid moet zo goed mogelijk aangepast worden aan structureel hoge mobiliteit en diversiteit. Migratie en diversiteit raken aan alles in de steden en kunnen niet gereduceerd worden tot de integratie van specifieke minderheidsgroepen. Net als bijvoorbeeld bij ‘gender’ is gebeurd, moet aandacht voor migratie en diversiteit ‘gemainstreamd’ worden in algemeen beleid (Geddes en Scholten 2016). Zo moet de inrichting van het onderwijs rekening houden met een continue toestroom van migranten van verschillende komaf, en met grote diversiteit in het klaslokaal. Internationale schakelklassen zullen op veel stedelijke scholen van structurele aard zijn, om- en bijscholing in het middelbaar en beroepsonderwijs zijn van belang om arbeidsmarkttoegang te borgen in een vlottende samenleving, en onderwijspersoneel moet structureel toegerust en getraind zijn om met diversiteit om te gaan en spanningen in het klaslokaal te temmen. Opnieuw gaat het niet specifiek om de integratie van Syrische vluchtelingen of het temmen van recente spanningen tussen diverse migranten van Turkse komaf. Het gaat juist om het feit dat dit soort migratiebewegingen en spanningen in de diverse samenleving een structureel karakter heeft. De kennis en ervaring die opgedaan zijn in de omgang met bijvoorbeeld Syrische vluchtelingen zijn veel breder toepasbaar in de omgang met toekomstige nieuwe migrantengroepen.
Hetzelfde geldt voor algemene domeinen als arbeid en huisvesting. Ook hier is een ‘doorlichting’ van beleid nodig om te kijken of bestaand algemeen beleid voldoende ‘mobility-proof ’ en ‘diversity- proof ’ is. In hoeverre zijn het aanbod van woningen en de inrichting van wijken (denk aan typen huurwoningen en de verhouding tussen huur en koop) bestand tegen een vlottende bevolking? Hoe kan optimaal gebruik gemaakt worden van de kracht van diversiteit op de arbeidsmarkt – bijvoorbeeld door etnisch ondernemerschap of internationale handelsbetrekkingen?
‘De wijze waarop toonaangevende bestuurders en politici over migratie en diversiteit spreken kan een belangrijke impact hebben op de realiteit ervan’
Niet sturen maar stimuleren
Op basis van de historie van het migratie- en integratiebeleid is echter heel duidelijk dat men realistisch moet zijn over wat de overheid feitelijk met beleid kan bereiken op deze terreinen. Migratiebewegingen hebben vaak een sterk onvoorspelbaar en onbeheersbaar karakter, en de rol van de overheid is eerder die van goed reageren dan anticiperen. Daarbij is integratie voor het grootste deel een relatief autonoom maatschappelijk proces, waarbij economische kansen, beeldvorming en contact kernvariabelen vormen die nauwelijks in het bereik van overheidsbeleid liggen.
Dat wil niet zeggen dat de overheid zo min mogelijk moet doen. Naast de mainstreaming in algemeen beleid kan stedelijk migratie- en integratiebeleid toch vooral vormgegeven worden volgens de moderne ‘governance’-gedachte. Hierbij stuurt de overheid niet direct, maar stimuleert het allerlei maatschappelijke processen in samenspel met een complex maatschappelijk krachtenveld. In de context van superdiversiteit is samenwerking met groepsspecifieke organisaties niet meer van deze tijd. Maar samenwerking met buurt- en wijkorganisaties, het UWV, arbeidsbureaus, politie en vele andere ‘algemene’ partijen is essentieel om tot een daadwerkelijke ‘mobility-’ en ‘diversity- proofing’ van stedelijk beleid te komen.
Bijzondere aandacht verdient in dit kader de samenwerking tussen bestuursniveaus: ‘multi-level governance.’ De wisselwerking met het Europees en nationaal niveau is het afgelopen decennium niet altijd optimaal geweest; kijk naar de frictie tussen het Europese paradigma van vrij verkeer en de lokale behoefte tot integratie van migranten uit Midden- en Oost-Europa, of naar de bezuinigingen op inburgering die voorheen de schakel vormden tussen nationaal migratiebeleid en lokaal integratiebeleid. Er is meer dan ooit behoefte aan betere samenwerking en afstemming tussen bestuursniveaus om dergelijke fricties te voorkomen.
Symboolbeleid
Ten slotte moet, naast mainstreaming en (multi- level) governance, ook de kracht van ‘symboolbeleid’ niet onderschat worden. Hoewel symboolbeleid in de praktijk een negatieve connotatie heeft, wordt in de bestuurskunde de potentiële positieve kracht ervan ten volste onderkend. Met name de wijze waarop over migratie en diversiteit gesproken wordt, door toonaangevende bestuurders en politici, kan een belangrijke impact hebben op de realiteit van migratie en diversiteit. Ze kan de toon zetten in het migratieen integratiedebat, die weer zijn neerslag heeft in bijvoorbeeld beeldvorming ten aanzien van migranten en de mate waarin migranten zelf zich thuis voelen in de stad. Woorden kunnen soms net zo zwaar wegen als daden, in negatieve en positieve zin. Denk aan hoe de burgemeester van London de stad wist te verbroederen na de aanslagen in 2005 door deze te ‘framen’ als een aanval op de multiculturele leefstijl van de stad. Of hoe een uitspraak van de Rotterdamse burgemeester over Syrië-gangers juist onbedoeld een uitsluitende werking kan hebben.
Iedere stad op haar eigen manier
Steden zien zich dus geconfronteerd met een dubbele transformatie: een diversificatie van diversiteit in de stad zelf en een diversificatie van mobiliteitspatronen van en naar de stad. De ‘locus’ van deze ontwikkelingen ligt nu al op stedelijk niveau; de uitdaging is nu om de locus van beleid ook op dit niveau te leggen. De rol van de nationale overheid (integratie) en de eu (migratie) kan niet meer zijn dan kaderscheppend en faciliterend, op punten waarbij steden en de nationale overheid een helder gedeeld belang hebben – bijvoorbeeld inburgering. Dit impliceert geenszins dat in alle steden het beleid volgens eenzelfde model moet worden vormgegeven. Iedere stad kent haar eigen migratiegeschiedenis, economische kansenstructuur, historisch gegroeide inrichting van (sociale) woningvoorraad, enz. Er is geen ‘one size fits all.’ Iedere stad moet het op haar eigen manier doen, om optimaal in te spelen op de locatiespecifieke kansen en omstandigheden.
Peter Scholten (@pwascholten) is universitair hoofddocent Beleid & Politiek aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Tevens is hij directeur van IMISCOE, Europa’s grootste onderzoeksnetwerk op het terrein van internationale migratie, integratie en sociale cohesie.
Literatuur
Crul, M. R. J., Schneider, J., & Lelie, F. (2013).
Superdiversiteit. Een nieuwe visie op integratie. VU University Press.
Engbersen, G. (2016).
Floating populations, civic stratification and solidarity: Comment on Will Kymlicka’s article: “Solidarity in Diverse Societies”.
Comparative Migration Studies, 4(1), 1-4.
Entzinger, H. (2013).
Boundaries. Afscheidsrede Erasmus Universiteit Rotterdam.
Geddes, A. & Scholten, P. (2016).
The Politics of Migration and Immigration in Europe.
London: Sage.
Jennissen, R., Engbersen, G., Bokhorst, M., de Leeuw, S., Bovens, M., & Mulder, L. (2015).
Migratie-diversiteit beter in beeld. Den Haag: WRR.
Leerkes, A., & Scholten, P. (2016).
De vluchtelingenstroom in integratieperspectief. Erasmus Universiteit Rotterdam.
Obdeijn, H. L. M., & Schrover, M. (2008).
Komen en gaan. Immigratie en emigratie in Nederland vanaf 1550.
Bert Bakker.
WRR (2015).
Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten. Den Haag: WRR.
