Solidariteit en identiteit in de verzorgingsstaat

Lees hier het pdf van dit artikel. De verzorgingsstaat zoals wij die nu al decennia kennen staat onder druk in een steeds diverser wordende Nederlandse samenleving. Immers, mensen blijken geneigd meer solidair te zijn met anderen waarmee ze ‘iets hebben’ en zich mee kunnen identificeren. De toestroom van immigranten lijkt deze solidariteit en homogene identiteit te verminderen. Maar hebben immigranten geen recht op sociale voorzieningen? Een analyse van dit vraagstuk door Han Entzinger. Door Han Entzinger Ruim een halve eeuw geleden gaf de beroemde Zweedse econoom Gunnar Myrdal al aan dat de verzorgingsstaat in wezen een protectionistisch en nationalistisch concept is (Myrdal 1960). Kenmerkend voor de verzorgingsstaat is immers dat zowel rechten (op uitkeringen en andere vormen van zekerheid) als plichten (tot betaling van premies en belastingen) bijna altijd gebonden zijn. En hoewel formeel dezelfde rechten en plichten voor iedereen gelden, komen de arrangementen van de verzorgingsstaat in de praktijk toch neer op een overdracht van inkomen van rijk naar arm, en niet andersom. Daarom kan een verzorgingsstaat beter functioneren naarmate er sprake is van meer solidariteit binnen een gemeenschap. De leden van die gemeenschap, doorgaans een natiestaat, dienen bereid te zijn om van hogerhand georganiseerde inkomensoverdrachten te accepteren. Dit zal gemakkelijker gaan als de leden van zo’n gemeenschap een zekere band met elkaar voelen, ‘iets’ met elkaar delen. In theorie kan dat ‘iets’ zich beperken tot het ingezetenschap van een bepaald land, maar meestal gaan zulke solidariteitsgevoelens dieper. Een gedeelde identiteit, het gevoel dat lotsverbondenheid voortvloeit uit een langdurig, vaak generaties lang met elkaar samenleven op één territoir en binnen één cultuurgemeenschap, schept een sterke onderlinge band. De verzorgingsstaat en het sociaal-liberalisme In tijden van mondialisering, waarvan de toenemende internationale migratie één van de exponenten is, kan dit lastiger worden. De meeste liberale economen zijn het erover eens dat open grenzen uiteindelijk het meest profijtelijk zijn voor de groei van de wereldeconomie (Pécoud & De Guchteneire 2007). Dit uitgangspunt gaat echter niet op voor elke afzonderlijke staat en zeker niet voor een verzorgingsstaat met van overheidswege geregisseerde inkomensoverdrachten. De massale toestroom van immigranten die het gevolg van open grenzen zou kunnen zijn, zou niet alleen sociale voorzieningen onder zware druk zetten, maar ook een bedreiging vormen voor de nationale identiteit. Liberalen hebben niet zo veel op met identiteit, want identiteit is bovenal kenmerk van een gemeenschap, terwijl liberalen – de echte, althans - liever denken in termen van individuen. Toch zien sociaal-liberalen wel degelijk ook het nut in van geregisseerde inkomensoverdrachten en dat vraagt absoluut en om een heldere afbakening van rechthebbenden en niet-rechthebbenden. Een selectief toelatingsbeleid kan hieraan bijdragen. Linksom of rechtsom dient zich zo toch de vraag aan wie wel en wie niet tot een bepaalde gemeenschap behoort en aan welke voorwaarden toelating tot die gemeenschap gebonden dient te worden. Is het lidmaatschap van een solidariteitsgemeenschap uitsluitend voorbehouden aan hen die zich met die gemeenschap identificeren? Of is het al voldoende als men in goede tijden bijdraagt aan het systeem opdat men er in slechte tijden een beroep op kan doen? Het zijn typisch de vragen die rijzen in een immigrantensamenleving. In de praktijk is de verzorgingsstaat allang niet meer het gesloten systeem uit de tijd van Myrdal, dat zijn burgers van de wieg tot het graf zekerheid biedt. In veel Europese landen – binnenkort ook in Nederland – overtreft het jaarlijks immigratiesaldo ruimschoots het jaarlijks geboorteoverschot. Door de toegenomen internationale mobiliteit staan wieg en graf van steeds meer mensen niet in hetzelfde land. Zo krijgt de verzorgingsstaat allengs meer het karakter van een doorgangshuis dan van een gesloten systeem. Het valt steeds lastiger uit te maken wie contribuanten en wie rechthebbenden zijn, en op welk moment. Basisprincipes van gelijke behandeling en solidariteit komen hiermee onder druk te staan. Moeten, om enkele concrete hedendaagse dilemma’s te noemen, mensen die nog maar kort in een bepaald land wonen dezelfde sociale rechten genieten als staatsburgers die daar zijn geboren en getogen? En als het antwoord hierop negatief is, welke rechten gelden dan voor iedereen en welke alleen voor langdurig ingezetenen? Mogen aan uitkeringsgerechtigden met een migratieachtergrond eisen worden gesteld ten aanzien van kennis van taal en cultuur van het land waar zij wonen? Of ten aanzien van hun staatsburgerschap? En wat zijn de sancties als zij niet aan de gestelde voorwaarden voldoen, maar ook niet kunnen worden teruggestuurd? Kunnen bepaalde uitkeringen exporteerbaar zijn en, zo ja, moeten ze dan worden aangepast aan de plaatselijke levensstandaard? De uitkeringsgerechtigden hebben immers allen evenveel premie betaald, maar in sommige niet-Europese landen kan men van Europese uitkeringen wel zeer royaal leven. Voor welke sociale voorzieningen mogen illegale migranten in aanmerking komen en voor welke niet? Hen volledig laten verkommeren is bepaald strijdig met wezenlijke humanitaire beginselen. Kortom, de openheid van de immigrantensamenleving die ook Nederland is geworden, lijkt zich – in elk geval op papier – slecht te verdragen met de geslotenheid die kenmerkend is voor het concept verzorgingsstaat. Voorzieningengebruik door immigranten Hoe ligt dit alles in de praktijk en wat weten we hierover uit onderzoek? Het is de laatste jaren in sommige kringen populair te stellen dat de immigratie de Nederlandse samenleving per saldo veel meer heeft gekost dan opgeleverd, vooral doordat relatief veel migranten een beroep doen op de sociale zekerheid en andere kostbare overheidsvoorzieningen. Zelfs respectabele instellingen als het Centraal Planbureau en het onderzoeksinstituut Nyfer verkondigen dit op grond van door hen verricht onderzoek (Roodenburg et al. 2003; Van der Geest & Dietvorst 2010). Op dat onderzoek valt wel het een en ander af te dingen, vooral omdat het selectief is in de migratiebewegingen die erbij worden betrokken: wel de Turkse en Marokkaanse gastarbeiders, maar niet die uit Italië, Spanje of Polen. Wel de vluchtelingen, maar niet de Amerikanen en de Japanners die ook naar Nederland komen en, bijvoorbeeld via de multinationals waarvoor zij werken een enorm vliegwieleffect hebben voor de lokale werkgelegenheid en welvaart. Het valt niet te ontkennen dat het gebruik van bepaalde sociale voorzieningen in sommige migrantengroepen in Nederland hoog is. Zo is het beroep op bijstand onder niet-westerse allochtonen vier maal zo hoog als men op grond van hun aandeel in de bevolking zou mogen verwachten. Belangrijke verklaringen hiervoor vormen het relatief lage opleidingsniveau, het grote aantal eenoudergezinnen en discriminatie op de arbeidsmarkt. Natuurlijk kan men hiertegenover stellen dat het beroep op andere voorzieningen, vooral op de uiterst kostbare AOW, ver benedengemiddeld is. Dit is dan weer een gevolg van de relatief jeugdige leeftijd van de allochtone bevolking. Als men deze en dergelijke verklaringen nadrukkelijker in de vergelijkingen zou verdisconteren, is er per saldo nauwelijks sprake van verschil in beroep op sociale voorzieningen tussen autochtonen en allochtonen, zo blijkt ook uit Europees vergelijkend onderzoek (Boeri et al. 2002). Onderzoek toont ook de onjuistheid aan van de bewering dat een hoog niveau van sociale zekerheid migranten aantrekt. In de afgelopen decennia hebben de meeste verzorgingsstaten, inclusief Nederland, de toegang tot hun sociale zekerheidsstelsel en van andere sociale voorzieningen voor nieuwkomers steeds verder ingeperkt. Zelfs EU-burgers die zich in een andere lidstaat vestigen, kunnen daar pas na verloop van enkele jaren een beroep doen op de sociale zekerheid. De komst van ‘kansarme’ migranten van buiten de EU is intussen ook door andere maatregelen nog verder afgeremd. Een groeiend deel van de nieuwkomers is veel hoger opgeleid dan voorheen en zal alleen al daarom minder snel een beroep hoeven doen op sociale voorzieningen dan bij de oudere migrantengroepen het geval was. Velen die tot deze groepen behoorden werden al op jonge leeftijd werkloos, vaak door het verdwijnen van ongeschoold werk in de jaren tachtig, en zij hoefden toen niet terug te keren. Zo raakten zij gevangen in wat wel de ‘fuik’ van de sociale zekerheid wordt genoemd (Entzinger & Van der Meer 2004). Het lijkt alsof deze op zichzelf vrij unieke gang van zaken uit de beginperiode van de grootschalige immigratie ook vandaag nog voor velen bepalend is voor de beeldvorming over migratie en sociale zekerheid. Deze beeldvorming wordt gevoed door het feit dat het hier vaak mensen betreft die niet of nauwelijks Nederlands spreken en zich maar matig identificeren met de Nederlandse samenleving. Eens te meer blijkt hieruit hoezeer solidariteit en identiteit met elkaar worden verbonden. Afgrenzing en alternatieven Hoeven we ons dan helemaal geen zorgen te maken? De relativerende kanttekeningen bij de feitelijke omvang van het beroep op sociale voorzieningen door migranten doen niets af aan de eerder gesignaleerde spanningsrelatie tussen de openheid van een immigrantensamenleving en de traditionele geslotenheid van een verzorgingsstaat. Te verwachten valt dat met de toenemende internationale mobiliteit steeds meer mensen niet als vanzelfsprekend in aanmerking komen voor sociale voorzieningen die van overheidswege worden gegarandeerd. Dit kan in veel gevallen worden ondervangen via private verzekeringen, waaraan uitsluitend een inschatting van individuele risico’s ten grondslag ligt. Daar spelen inkomensoverdrachten van rijk naar arm geen rol en dus hoeft daar geen sprake te zijn van een gemeenschapsgevoel als in de klassieke verzorgingsstaat. We zien in diverse Europese landen, waaronder zeker ook Nederland, al jarenlang een tendens tot privatisering van sociaal beleid en van inperking van aanspraken. Deze geldt overigens niet alleen voor migranten, maar voor alle rechthebbenden. Dit lost het probleem van de spanning tussen solidariteit en identiteit in elk geval gedeeltelijk op. Toch zal in liberaal-democratische samenlevingen als de onze de overheid bij het waarborgen van een sociaal minimum aan alle (legale) ingezetenen altijd een zekere rol blijven spelen. Er zijn en blijven regelingen nodig voor financiële bijstand en ook ter compensatie van hoge kosten van bijvoorbeeld (speciaal) onderwijs, medische behandelingen, verpleging, rechtshulp of blijvende invaliditeit voor mensen die dit zelf niet kunnen betalen. Een beschaafde samenleving als de Nederlandse zal deze regelingen niet kunnen beperken tot degenen die al van oudsher van die samenleving deel uitmaken en zich in een bepaalde mate met haar cultuur identificeren. Tegelijkertijd ligt het ook voor de hand het gebruik van zulke regelingen te limiteren voor mensen die nog niet lang in Nederland wonen. Te weinig selectiviteit op dit gebied zou een aanzuigende werking kunnen hebben en zo het draagvlak van zulke regelingen kunnen ondermijnen. Daar staat dan weer tegenover dat ook zij die nog maar kort in Nederland wonen hier belasting betalen, zeker als zij hier ook een baan hebben. Hoewel voorzieningengebruik al sinds lang niet meer is gekoppeld aan het betalen van belastingen, zou het uitsluiten van vooral deze categorie nieuwkomers van bepaalde voorzieningen het voor hen niet aantrekkelijk maken zich hier te vestigen. Ziehier het dilemma: onze Nederlandse ervaringen lijken erop te wijzen dat een samenleving met een tamelijk homogene identiteit gemakkelijker de solidariteit kan genereren die nodig is voor een ruimhartige verzorgingsstaat dan de meer heterogene samenleving die wij allengs zijn geworden – en in de toekomst nog meer zullen worden. Een oplossingsrichting voor dit dilemma is te vinden in het terugschroeven van het voorzieningenniveau, zoals in de laatste decennia geleidelijk, maar zeer effectief is gebeurd. De prijs hiervan is meer maatschappelijke ongelijkheid, waarbij een risico bestaat dat maatschappelijke en etnische scheidslijnen nadrukkelijk en langdurig samenvallen. Een oplossing in een geheel andere richting wordt aangedragen door de Canadese politiek filosoof Will Kymlicka. In hun boek Multiculturalism and the Welfare State concluderen hij en zijn collega Keith Banting op grond van internationaal vergelijkend onderzoek dat juist een brede erkenning van de culturele diversiteit van een samenleving het draagvlak voor inkomensoverdrachten vergroot niet alleen binnen, maar ook tussen de diverse culturele groeperingen (Banting & Kymplicka 2006). Ik vrees dat deze stelling in Nederland anno 2011 lastig verdedigbaar is.   Han Entzinger is hoogleraar migratie- en integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Van 1993-1997 was hij bestuursvoorzitter van de toenmalige Stichting Wetenschappelijk Bureau D66 (thans Mr. Hans van Mierlostichting).   Referenties:   Banting, K. & Kymlicka, W., Eds. (2006) Multiculturalism and the Welfare State. Recognition and Redistribution in Contemporary Democracies; Oxford: Oxford University Press. Boeri, T., Hanson, G.H. & McCormick, B., Eds. (2002) Immigration Policy and the Welfare State. Oxford: Oxford University Press. Entzinger, H. & J. van der Meer, red. (2004) Grenzeloze solidariteit. Naar een migratiebestendige verzorgingsstaat; Amsterdam: De Balie. Geest, L. van der & Dietvorst, A.J.F. (2010) Budgettaire effecten van immigratie van niet-westerse allochtonen. Utrecht: Nyfer. Myrdal, G. (1960) Beyond the Welfare State. Economic Planning and its International Implications; New Haven, Conn.: Yale University Press. Pécoud, A. & P. de Guchteneire, Eds. (2007) Migration without Borders. Essays on the Free Movement of People; New York: Berghahn. Roodenburg, H.J., Euwals, R.J. & Rele, H.J.M. ter (2003) Immigration and the Dutch Economy; The Hague: CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 3 2011: Liberalisme & identiteit en is te vinden bij de onderwerpen solidariteit  en sociale zekerheid.