Sociale grondrechten zijn van de burger

Lees hier het pdf van dit artikel. Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en particulier initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de verzorgingsstaat moet verhullen. Volgens Paul Frissen wordt de terugtredende overheid vooralsnog vooral groter. Door Paul Frissen De almachtige verzorgingsstaat treedt terug en de samenleving zal participeren – zo luidt het politieke vertoog. De samenleving neemt initiatief en geeft nieuwe vormen aan solidariteit, empathie en lotsverbondenheid. Een veelheid aan burgerinitiatieven is daarvan empirisch bewijs. De overheid kan echter maar moeizaam loslaten en de samenleving blijft hechten aan verworven rechten en gelijkheid. De voorzieningen van de verzorgingsstaat zijn uitdrukking van sociale grondrechten en verplichten de overheid tot zorg, zekerheid en bescherming. Ook dat blijft een krachtig vertoog. Kan de overheid dus wel terugtreden? Recht op vrijheid of geluk? Klassieke grondrechten als vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging zijn een fundamenteel uitgangspunt van de rechtsstaat, en de bescherming daarvan is de belangrijkste taak van de rechtsstaat. De klassieke grondrechten die aan de burger toekomen waarborgen diens negatieve vrijheid – de vrijheid ‘van’ (inmenging met zijn leven) [1]. De Nederlandse Grondwet is echter niet al te royaal met klassieke grondrechten voor haar burgers. Zo goed als elk klassiek grondrecht kan de wetgever (=de politiek) bij nadere wetgeving inperken of teniet doen. De Grondwet is daarentegen veel royaler in de formulering van ‘sociale’ grondrechten dan klassieke grondrechten. Die hangen sterk samen met de verzorgingsstaat. Waar de klassieke rechtstaat vooral overheidsoptreden limiteert, is de verzorgingsstaat juist activistisch. De sociale grondrechten zijn ‘instructienormen’ – ze dragen de staat op verantwoordelijkheid te nemen en activiteiten te ontplooien: wetgeving, beleid, planning, financiering, ordening, kortom alles waar het om draait bij de terugtredende overheid. Het gaat dan om het recht op rechtsbijstand, de bevordering van werkgelegenheid met een beschermde rechtspositie, medezeggenschap en vrije arbeidskeuze, de zorg voor bestaanszekerheid en welvaartsspreiding, de zorg voor bewoonbaarheid van het land en bescherming en verbetering van het leefmilieu, de bevordering van de volksgezondheid en voldoende woongelegenheid, het scheppen van voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding, en ten slotte de zorg voor onderwijs. De opsomming lijkt wel een catalogus voor geluk. Zo bezien heeft de verzorgingsstaat dus een stevig grondwettelijk fundament. Europees recht en internationale verdragen dragen daar nog aan bij. Niet voor niets dus dat de overheid moeite heeft met loslaten: de klassieke grondrechten in de Grondwet kunnen steeds door gewone wetten herroepen worden, en de sociale grondrechten zijn zo diep verankerd dat ze niet in gewone wetten maar zelfs in de Grondwet staan. Toch is de formulering van de sociale grondrechten niet erg precies als het om de inhoud en de aard van de instructie gaat. “Zorgen”, “bevorderen”, “scheppen van voorwaarden”: dat kan zowel staatsgezondheidszorg, overheidsscholen en rijksmusea betekenen, als private ziekenhuizen, bijzondere scholen en publieke omroepen. Vaak is de zorgplicht van de overheid kennelijk meer een verplichting om te zorgen ‘dat’ in plaats van te zorgen ‘voor’. En dan wil de overheid nog terugtreden ook, zonder dat burgers (die het van de overheid zouden moeten overnemen) sterk gevrijwaard zijn van inmenging door die overheid door een goede formulering van de klassieke grondrechten. Kan dat eigenlijk wel? De terugtredende overheid en maatschappelijk initiatief Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en particulier initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de verzorgingsstaat moet verhullen. Mijn eigen waarneming is dat voorlopig de terugtredende overheid vooral groter wordt. De drie transities in het sociale domein zijn daarvan schrijnende voorbeelden. Het rijk zal onverminderd actief blijven, al was het maar omdat toegenomen lokale verschillen via medialogica en Kamervragen tot centralisatie van protocol en toezicht zullen leiden. Het lokaal bestuur zal via wijkteams en de systematiek van ‘één gezin, één plan, één regisseur’ tot ver achter de voordeur gaan interveniëren. Sociale grondrechten worden niet zozeer afgebroken, maar krijgen een veel grimmiger uitwerking. Het bestuur blijft in mijn ogen onverminderd gulzig. [2] Tegelijkertijd is er een bonte verzameling van burgerinitiatieven. Burgers vinden op allerlei terreinen – energie, zorg, wonen, onderwijs, welzijn – nieuwe en herontdekken soms ook oude vormen voor de articulatie en organisatie van solidariteit, empathie, welbegrepen eigenbelang en lotsverbondenheid. Voor menig politicus en ambtenaar gloort daarin de hoop dat deze initiatieven toch een soort uitvoeringsorganisaties voor overheidsbeleid zijn of anders kunnen worden. [3] Ten onrechte, zo meen ik. Ondanks alle vernieuwing zie ik vooral historische continuïteit. In Nederland is het publieke domein van oudsher een domein van particulier initiatief. Zorg, onderwijs, welzijn, sociale zekerheid zijn vaak van oudere datum dan de moderne verzorgingsstaat. In de ‘longue durée’ van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen zou deze staat zeer wel van tijdelijke aard kunnen zijn. Het publieke/maatschappelijke domein moet daarom ook worden onderscheiden van het private domein van de markt en het politieke domein van de staat. Uiteraard bepaalt het politieke domein de grenzen. Daarom is het ook het gevaarlijkste domein: altijd ligt de totalitaire verleiding op de loer om diep in de andere domeinen door te dringen. En uiteraard heeft de verzorgingsstaat geleid tot omvangrijke verstatelijking van het publieke domein: een vorm van onteigening van het particuliere initiatief. Hoewel de private rechtsvormen veelal overeind bleven, zijn maatschappelijke organisaties tot op de dag van vandaag in een verstikkende omarming met de staat verstrengeld: dat geldt voor beleid, voor regulering, voor toezicht, voor standaardisatie en niet te vergeten voor financiering. De rijkdom aan maatschappelijke burgerinitiatieven lijkt daarom een heruitvinding van een belangrijke Nederlandse traditie. Het publieke domein is namelijk niet van de staat. Sociale grondrechten in de samenleving Als nu burgers volop initiatieven nemen om het publieke domein zelf in te richten, als maatschappelijke organisaties daarbij aansluiten of eruit voortkomen, als burgerinitiatieven op welige schaal tieren, dan is dat toch een veel passender verwezenlijking van sociale grondrechten, dan als de staat zich als eigenaar, opdrachtgever en toezichthouder gedraagt? Vrijwel alle sociale grondrechten, zoals in de Grondwet neergelegd, kunnen door burgers en hun organisaties zelf worden gerealiseerd. Veel van die grondrechten kennen ook een geschiedenis van sociale beweging en strijd. Aandacht voor het milieu is in de eerste plaats een verdienste van de milieubeweging, niet van de overheid. Scholen waren er al bijzonder lang voor de politiek ze zo ging noemen (en overnemen). Zorg werd verricht door religieuzen. Sociale zekerheid was een zaak van sociale partners. Belangrijke winst van een maatschappelijke articulatie en organisatie van solidariteit, empathie en lotsverbondenheid is dat op die manier veel beter recht kan worden gedaan aan de pluraliteit van opvattingen over het goede leven, waardoor burgers zelf de positieve vrijheid kunnen nastreven en de staat niet voortdurend in conflict komt met de negatieve vrijheid die de klassieke grondrechten borgen. Bovendien krijgt burgerschap zo veel meer ruimte omdat de zeggenschap over en het eigenaarschap van het publieke domein bij burgers komt te berusten. Uiteraard is dit een ideaaltypische redenering. Juridisch zullen er ongetwijfeld haken en ogen aan mijn betoog zitten. Daarom is het goed enkele voorwaarden te schetsen voor een uitkomst van een terugtredende overheid en maatschappelijke initiatief als hier beoogd. Dilemma’s zijn daarbij vanzelfsprekend. Voorwaarden en dilemma’s [4] Een belangrijke voorwaarde voor een combinatie van terugtred door de overheid en (voortgaande) uitbreiding van maatschappelijk initiatief is de aanvaarding van verschil. Het verschil kan de organisatievorm, de inhoud, de kwaliteit en meer nog betreffen. Het verschil heeft ook te maken met insluiting en uitsluiting. Als solidariteit weer een meer particuliere grondslag krijgt leidt dit vanzelfsprekend tot uitsluiting: ik wil niet met iedereen solidair zijn. Dergelijke pluraliteit kan de overheid om redenen van rechtsgelijkheid niet dulden. De samenleving daarentegen kan wel willekeur aanvaarden. In deze aanvaarding van verschil ligt een van de belangrijkste dilemma’s voor de overheid en dan vooral voor de politiek. Het gaat dan om de vraag over waar de maatschappelijk initiatief stopt en de overheid begint. Of kan het verschil worden beperkt met een minimum aan overheidsinvloed? Tweede voorwaarde voor overheidsterugtred en maatschappelijk initiatief is dat de overheid het publieke domein niet als eigendom beschouwt. De gedachte dat maatschappelijk initiatief moet leiden tot een succesvolle continuering van wat eerder overheidstaak was is weliswaar wijdverbreid maar verdient serieuze bestrijding. Burgers en maatschappelijke organisaties zijn in het hier gepresenteerde perspectief géén uitvoeringsorganisaties van de overheid. Het gaat erom de inhoudelijke zeggenschap van burgers en hun organisaties het primaat te geven of beter nog: te laten. Een dilemma is dan natuurlijk dat de politiek meerderheidsopvattingen produceert over gewenste inhoud, kwaliteit, toezicht en meer. Het zou denkbaar moeten zijn toezicht te aanvaarden dat is toegesneden op specifieke opvattingen van kwaliteit: voor elke onderwijsstroming een eigen inspectie en dan ook nog inspecties die verschillende werkvormen en legitimiteitsgrondslagen hebben. Opnieuw: inhoudelijke zeggenschap en eigenaarschap zouden juridische verankering moeten krijgen in de herformulering van een sociaal grondrecht in meer klassieke gedaante: het recht om publieke waarden vorm te geven vrij van overheidsbemoeienis en een ‘overheidswaardeoordeel’. Een derde voorwaarde voor succesvol maatschappelijk initiatief is natuurlijk financieel van aard. Burgers en maatschappelijke organisaties moeten private middelen zien te verwerven. De overheid zou de mogelijkheden voor cofinanciering (deels overheids-, deels privaat geld) moeten verruimen opdat verschuivingen kunnen ontstaan in de verhouding tussen collectief en particulier. Maar, uiteindelijk is terugtred door de overheid slechts geloofwaardig als belastingen en premies fors verminderen, zodat burgers geld overhouden om zelf te besteden in het publieke domein. Immers, het publieke domein kan niet alleen uit vrijwilligers bestaan en de mogelijkheden van ‘crowd funding’ worden overschat. Het dilemma dat klassieke grondrechten in allerlei opzichten strijdig zijn met sociale grondrechten in hun bestaande formulering – als instructie voor overheidsoptreden – zal niet worden opgelost. Wel zal de strijdigheid worden getemperd als juist de articulatie en vormgeving van sociale grondrechten veel meer in de samenleving plaats vindt. Dat vraagt weliswaar om een minder verzorgingsstatelijke interpretatie van deze sociale grondrechten, maar zal het belang van rechtsstatelijkheid juist versterken. Ook maatschappelijk is sterk burgerschap nodig. Dat vereist grotere inhoudelijke, organisatorische en financiële zeggenschap van burgers. Juist omdat de bedoeling van de grondrechten is de vergroting van de vrijheid van burgers, blijft een sterke staat nodig. Zorgen dat ook in de samenleving ‘checks and balances’ bestaan om allerlei vormen van machtsuitoefening te matigen en aan grenzen te binden is en blijft een rechtsstatelijke opgave van formaat. [5] Daarbij blijft gelden dat in de samenleving sociale grondrechten de wereld niet volmaakt zullen maken. De samenleving blijft principieel onvoltooid. Pech, leed en risico’s zullen nimmer verdwijnen. De kern van het bestaan is tragisch, al was het maar omdat wij vrij zijn. Ons daarmee verzoenen blijft ook bij een terugtred van de overheid en een verdere uitbreiding van maatschappelijk initiatief noodzakelijk. [6]   Paul Frissen is decaan en bestuursvoorzitter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag, hoogleraar Bestuurskunde aan Tilburg University en lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Dit artikel is een verkorte versie van een essay vervaardigd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor een expertmeeting ‘Maatwerk en burgerkracht in de sociale rechtsstaat’, d.d. 17 juni 2014 te Den Haag.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.   Noten 1 I. Berlin (1996) Twee opvattingen van vrijheid. Amsterdam/ Meppel: Boom 2 W.A. Trommel (2009) Gulzig bestuur. Den Haag: Boom/ Lemma 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 4 Voor een deel ontleend aan: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2013) Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein, pp. 51-56. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 5 P.H.A. Frissen (2008) ‘Grondwet, begrenzing en terughoudendheid’, pp. 25-46 in De Grondwet herzien. 25 jaar later. 1983-2008. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 6 P.H.A. Frissen (2013) De fatale staat. Over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek. Amsterdam: Van Gennep - - Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2014: Hedendaags activisme, en is te vinden bij de onderwerpen mensen onderling, participatie en rechtsstaat.