Regionale onafhankelijkheid in Europa

Lees hier het pdf van dit artikel. Leidt Europese integratie tot een Europa van de regio’s? Niet alleen “lokaal” maar ook “regionaal” lijkt aan macht en kracht te winnen. Zie de ontwikkelingen in Schotland en Catalonië. Holt Europese integratie de macht van de lidstaten uit ten faveure van de regio? Politicoloog Ben Crum is sceptisch. Door Ben Crum Met de uitspraak van 55% van de Schotse bevolking op 18 september tegen afscheiding van het Verenigd Koninkrijk, is deze optie naar verluidt voor de duur van een generatie van de Britse politieke agenda. Dat geldt echter zeker niet voor de rest van Europa. In Catalonië dringen prominente politici aan op een vergelijkbare volksuitspraak. In België rammelt de Nieuw-Vlaamse Alliantie van Bart de Wever aan de poorten van de macht. En ook waarnemers uit zulke uiteenlopende regio’s als Zuid-Tirol, Beieren en Friesland spiegelden zich aan het Schotse voorbeeld. Duidelijk is dus dat onafhankelijkheidsbewegingen in Europa zich door elkaar laten inspireren. Het ligt voor de hand te vermoeden dat aan hun opkomst ook een gezamenlijke oorzaak ten grondslag ligt, namelijk Europese integratie. De logica is dan dat Europese integratie de macht van de lidstaten steeds verder uitholt en zo het pad effent voor een ‘Europa van de Regio’s’. Dit artikel voorziet deze verleidelijke logica van een paar kanttekeningen. Het is namelijk maar de vraag of en in hoeverre Europese integratie de macht van de natiestaten daadwerkelijk uitholt. En als dit al het geval is, dan is het zeker geen eenduidig proces dat overal in Europa dezelfde vorm aanneemt en onvermijdelijk de zelfstandigheid van regio’s in de kaart speelt. Naast deze feitelijke vragen kunnen ook vraagtekens worden gezet bij de wenselijkheid van een dergelijke ontwikkeling en de waarden die met haar gediend zouden worden. Europa van de Regio’s Het idee (of ideaal) van een ‘Europa van de Regio’s’ is niet nieuw. Dergelijke ideeën circuleerden reeds binnen de federalistische beweging in de naoorlogse decennia. Met het Verdrag van Maastricht (1992), en met name de instelling van een apart Comité van de Regio’s waarin dit verdrag voorzag, werd het idee nieuw leven ingeblazen. Het ‘Europa van de regio’s’ wordt geassocieerd met een aantal kenmerken die niet alleen voor voorvechters van regionale onafhankelijkheid aantrekkelijk zijn. Een fundamenteel idee is dat een ‘Europa van de regio’s’ definitief een punt zou zetten achter de bloedige geschiedenis van de natiestaten. Kleinschalige regio’s zijn per definitie niet uit op expansie en militaire macht, maar zouden binnen het grotere geheel van de Europese Unie op een tolerante en gelijkwaardige manier met elkaar omgaan. Bovendien zouden ze het bestuur systematisch dichter bij de burgers brengen, en dus een hoger democratisch en een lager bureaucratisch gehalte hebben. Als met Europese integratie dus wordt beoogd definitief de negatieve uitwassen van het systeem van natiestaten achter ons te laten, dan kan een ‘Europa van de regio’s’ als haar ultieme consequentie worden gezien. In de praktijk stuit deze redenering echter op het bezwaar dat in cruciale opzichten de nationale regeringen de politieke regie over het proces van Europese integratie houden. Zij zijn het die de oorspronkelijke besluiten hebben genomen te gaan samenwerken en zij houden ook de beslissende stem bij het herzien van de doelen en organisatie van het proces. Voor zover zij macht overdragen aan de EU, zorgen ze er doorgaans ook voor dat dit vergezeld gaat van de nodige controlemechanismen, bijvoorbeeld doordat nadere regelgeving alsnog de goedkeuring van de Raad van Ministers behoeft. De ervaring met Europese integratie leert ook dat de regeringen zeer beducht zijn om de EU directe macht te geven over nationale kerncompetenties, zoals financiën, buitenlands beleid en justitie. De Europese uitholling van de natiestaat wordt dus gemakkelijk overdreven. Sterker nog, in veel opzichten kun je stellen dat het integratieproces dient ter “redding” van de Europese natiestaat, zoals de historicus Alan Milward het treffend heeft gekarakteriseerd. De EU biedt veel van de lidstaten een onontbeerlijk platform om nog enigszins invloed te kunnen uitoefenen op de wereldpolitiek. Ook biedt de EU een buffer tegen opkomende markten en lagelonenlanden op de wereldmarkt. Bovendien fungeert Europese samenwerking voor regeringen regelmatig als een nuttige hefboom om, onder verwijzing naar Europese regelgeving en verplichtingen aan de andere lidstaten, beslissingen door te drukken ondanks nationale weerstand. Het Europa-brede bezuinigingsbeleid van de afgelopen jaren biedt daar talloze voorbeelden van. Voor zover nationale regeringen macht overdragen aan de EU, is het dus maar zeer de vraag of ze zonder Europese integratie sterker zouden hebben gestaan tegenover de opdringende en immer meer complexe mondiale omgeving. Effectieve eenheidsstaten Maar zelfs als we accepteren dat nationale regeringen macht hebben verloren, dan nog leidt dat slechts in zeer specifieke gevallen tot regionale onafhankelijkheidsclaims. Bij alle aandacht voor Schotland en Catalonië zou je haast vergeten dat 20 van 28 lidstaten van de EU over het geheel genomen effectieve eenheidsstaten zijn. Dat worden er zelfs 23 als je erkent dat de Azoren en Madeira in Portugal, de Åland eilanden van Finland, en Zuid-Tirol in Italië dusdanig klein zijn dat ze niet levensvatbaar zijn als zelfstandige staat. Vervolgens zijn er de twee federale staten, Duitsland en Oostenrijk, waar de scheiding van bevoegdheden tussen de federatie en de Länder voldoende mogelijkheden lijkt te bieden om tegemoet te komen aan de roep om regionale onafhankelijkheid. De drie landen die dan overblijven en waar de nationale eenheid daadwerkelijk onder druk staat zijn het Verenigd Koninkrijk, Spanje en België. Daarbij kan ook nog eens worden aangetekend dat in Spanje (Catalonië en Baskenland) en het Verenigd Koninkrijk (toch primair Schotland) niet alle regio’s in het geding zijn. Een snelle blik op de nationale geschiedenissen volstaat om vast te stellen dat in deze gevallen meer aan de hand is dan de invloed van Europese integratie. De EU heeft wellicht geholpen voor het op de politieke agenda krijgen van deze behoefte en in de ontwikkeling van een regionale politieke elite, bijvoorbeeld doordat deze soms makkelijker toegang krijgt tot het Europese Parlement dan tot het nationale parlement. Maar de eigenlijke wortels van het regionale onafhankelijkheidsstreven gaan dieper dan dat. Pluriformiteit Deze historische achtergronden leiden automatisch terug naar de vraag naar de waarden die in het geding zijn bij regionale afsplitsing. Afsplitsing kan een manier zijn om alsnog een historisch onrecht recht te zetten. Tegelijkertijd wordt regionale afscheiding, mijns inziens terecht, als een laatste redmiddel beschouwd. Het Europese proces van natiestaatvorming is zonder meer pijnlijk geweest en heeft tal van regionale identiteiten gecompromitteerd. Maar het wezenskenmerk van de democratische staten die tot stand zijn gekomen is dat ze een structuur bieden om te komen tot gemeenschappelijke besluitvorming die boven de oneindige pluriformiteit van identiteiten en belangen uitstijgt. Die pluriformiteit is onontkoombaar in de moderne samenleving en dwingt tot het zoeken van oplossingen binnen de bestaande kaders, indien nodig in de vorm van decentralisatie of federalisering. Als we net zo lang gaan afsplitsen totdat er homogene eenheden overblijven, dan worden deze erg klein en waarschijnlijk nogal xenofobisch. Tegen deze achtergrond kan regionale onafhankelijkheid naar mijn mening slechts gerechtvaardigd worden voor die regio’s die structureel een tweederangs toegang tot het nationale democratische proces genieten. Dat verschil moet hem dan niet zitten in formele of institutionele rechten, want dat is gemakkelijk genoeg te repareren. De cruciale toets is, in mijn visie, de vraag of een regio uiteindelijk gelijkwaardig toegang heeft tot het proces van publieke meningsvorming dat aan de basis ligt van het nationale debat. Concreet: regionale onafhankelijkheid kan alleen gerechtvaardigd worden als een regio een eigen publieke sfeer kent die onvoldoende is geïntegreerd in de nationale publieke sfeer. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit de dominantie van regionale media over nationale media in de regio, en een belangrijke achterliggende reden is dan veelal het voortbestaan van een regionale taal. Dan nog blijft het de vraag of dat regionale geluid daadwerkelijk structureel is achtergesteld in de nationale meningsvorming. Uiteindelijk moet dat van geval tot geval worden vastgesteld aan de hand van het oordeel en de ervaring van de betreffende burgers. Voortdurend debat De discussies over regionale zelfstandigheid voor Catalonië, Vlaanderen en, toch ook, Schotland zijn voorlopig nog niet uitgewoed, maar voor het merendeel van de EU-lidstaten staat de nationale eenheid niet ter discussie. Het is ook te simpel om te veronderstellen dat Europese integratie de macht van nationale regeringen heeft uitgehold. Sommige bevoegdheden zijn overgedragen of worden gedeeld, maar de EU is voor regeringen ook vaak een middel om zich te versterken, zowel in de binnenlandse als in de buitenlandse verhoudingen. Slechts in enkele gevallen hebben regionale bewegingen het proces van Europese integratie effectief kunnen gebruiken om meer gewicht te geven aan hun wensen. Maar dan nog is daadwerkelijke afsplitsing een hele grote stap die pas aan de orde is als alle andere institutionele middelen zijn uitgeput. Dat lijkt ook de conclusie te zijn van de meerderheid van de inwoners van Schotland. Als zij dat concluderen, dan geldt dat naar alle waarschijnlijkheid ook voor de overgrote meerderheid van de burgers van de regio’s van Europa.   Ben Crum is Hoogleraar Politicologie bij de afdeling Bestuurswetenschap en Politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam en co-directeur van het Amsterdam Centre for Contemporary European Studies (ACCESS EUROPE). Zijn onderzoek richt zich op de politieke theorie van Europese politieke samenwerking.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. - - Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij het onderwerp Europese Unie.