Regelgeving in het belang van de burger

Lees hier het pdf van dit artikel. Nederland regelland Het idee dat problemen het beste kunnen worden opgelost met meer wetgeving heeft onze democratische rechtstaat onder druk gezet. Deze wetgevingsreflex vormt een bedreiging voor de legitimiteit van staat en recht, zo betoogt D66-senator Hans Engels. Niet de kwantiteit, maar de kwaliteit van de wetgeving moet leidend zijn. Door Hans Engels In onze democratische rechtsstaat neemt de wet een dubbelzinnige positie in. De wet is aan de ene kant het meest democratische rechtsproduct van de staat vanwege de beslissende betrokkenheid van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordigend orgaan. Daarin ligt de waarborg besloten van een zorgvuldige afweging van rechten en belangen van burgers. Tegelijkertijd is de wet in rechtsstatelijke zin tevens norm voor de staat zelf. Het legaliteitsbeginsel bindt overheidsoptreden aan een wettelijke grondslag en constitutioneel gewaarborgde grondrechten dwingen de staat de rechten en vrijheden van burgers te eerbiedigen. Zowel de democratische als de rechtsstatelijke beginselen beogen de vrijheid van burgers te waarborgen en hebben de klassieke staatsmacht gereduceerd. De wet is dus onlosmakelijk verbonden met onze democratische rechtstaat. Maar teveel wetten en regels kan deze rechtstaat ook weer ondermijnen, zo betoog ik in dit artikel. Uiteenlopende functies overheid Met de ontwikkeling en uitbouw van de verzorgingsstaat zijn aard en omvang van de staatsfuncties sterk veranderd. Naast de klassieke ordenende functie van rechtsvorming, rechtshandhaving, orde en veiligheid is de overheid ook verantwoordelijk geworden voor een veelheid aan taken op het gebied van maatschappelijke voorzieningen, publieke dienstverlening en zorg. Dat varieert van onderwijs tot infrastructuur, huisvesting, volksgezondheid en het bieden van bestaanszekerheid. Ook het ondersteunen van economische ontwikkeling is tegenwoordig een overheidsfunctie. Niet alleen zijn de overheidsfuncties verbreed, in absolute zin zijn zij vervolgens blijven groeien. Als gevolg van uiteenlopende ambities van de politieke partijen is de overheidsbemoeienis verder uitgebreid via steeds verdergaande verfijningen in de presterende, zorgende en sturende taken. Dat heeft ook binnen de klassieke ordenende rechtsfunctie tot een explosie van regels geleid. De staat heeft de samenleving daarmee langzaam maar zeker overwoekerd met een oerwoud van beleid en recht. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw kwam de verzorgingsstaat in structurele, en in ernst toenemende problemen. Naast de betaalbaarheid van het systeem, is ook het machtsgewicht van de staat zelf onder druk komen te staan. In kwantitatieve zin groeide het maatschappelijke bereik van de staat, maar nam de daadwerkelijke invloed en het effect van overheidsmaatregelen af. De staat is zo langzamerhand overbelast en overvraagd als gevolg van een groeiende kloof tussen pretenties en resultaten. Ook het probleemoplossend vermogen van de staat is overschat. Met de afgenomen betaalbaarheid, bestuurbaarheid en legitimatie van het overheidshandelen is het openbaar bestuur in wezen een van de grootste maatschappelijke vraagstukken geworden. Aanhoudende regelgroei De prijs die voor een onverminderd overheidsingrijpen en uitsluitend in regels vervatte sturing in de samenleving betaald wordt, is een aanhoudende regelgroei. Niet eens zozeer in het aantal wetten, maar vooral in gedelegeerde regelgeving en beleidsregels. Onze wet- en regelgeving wordt daarnaast steeds technocratischer en instrumenteler. Deze vergaande formalisering en juridisering van de samenleving werkt niet alleen belemmerend op maatschappelijke dynamiek, maar leidt ook tot afnemend draagvlak en acceptatie. De motieven voor deze regelgroei zijn op zichzelf genomen begrijpelijk. Bijvoorbeeld omdat bestaande wetgeving de aansluiting bij het morele of ethische rechtsbewustzijn in de samenleving verliest, of als er gebreken zijn in de aansluiting bij de maatschappelijke noden en behoeften, dan wel als er in de handhaving en uitvoering spanningsvelden optreden. De toegenomen regeldruk draagt bij aan ontwikkelingen als calculerende en assertieve burgers, fraude en ‘not in my backyard’-gedrag. Intussen lijken ook de onderliggende verhoudingen tussen wetgever, executieve en rechterlijke macht steeds meer aan spanningen onderhevig. Leden van het wetgevende orgaan, zowel van parlementaire kant als van regeringszijde, onthouden zich niet meer van het leveren van kritiek op rechterlijke uitspraken. Omgekeerd zien wij een trend van meer gearticuleerde observaties en adviezen vanuit de rechterlijke macht richting de wetgever. De verschillende dereguleringsoperaties in de afgelopen dertig jaar hebben intussen niet tot een daadwerkelijke vermindering van rechtsregels geleid. Een van de verklaringen daarvoor is dat de noodzakelijke politieke sturing onvoldoende sterk is gebleken. Bovendien bleken deze operaties te zeer in kwantitatieve doelstellingen geformuleerd en onvoldoende op elkaar afgestemd. In de derde plaats zijn de politieke en ambtelijke hoofdrolspelers in de wetgevende arena moeilijk van hun geloof in de effectiviteit van wet- en regelgeving af te brengen. Dat heeft tot paradoxaal gevolg dat het aanpakken van de regeldruk plaatsvindt met nieuwe rechtsregels. Daarmee blijft het onoverzichtelijke samenstel van instituties, beleid en recht in stand. De kwantitatieve regeldruk heeft ook nadelige gevolgen voor de kwaliteit van de wetgeving. De rechtsstatelijke en democratische functies en waarborgen van de wet zijn door bureaucratie en overregulering nog maar nauwelijks herkenbaar en zichtbaar. Dat vormt een ernstige bedreiging voor de legitimiteit van staat en recht. Maar ook in de bestuurbaarheid van overheid en samenleving ontstaan problemen, zoals in de sfeer van de handhaving; de inconsistentie in de hantering van rechtsbegrippen of regelsystemen, tegenstrijdigheden in toepassingen, bovengemiddelde maatschappelijke irritatie omdat de achterliggende morele overwegingen niet wordt herkend of beleefd, en onnodige maatschappelijke belemmeringen die uit onvoorziene effecten voortvloeien. Minder regels De vraag is nu hoe wij meer ruimte kunnen scheppen binnen de sterk met elkaar vervlochten geraakte statelijke, juridische en maatschappelijke systemen en processen. Een grotere ruimte die kan bijdragen aan minder regels en, mede daardoor, aan een betere kwaliteit van de wetgeving. Een eerste aanzet is het loslaten van de wetgevingsreflex. Wetgeving, zo zegt ook de Raad van State, is niet altijd de enige of de beste oplossing. Vaak leidt regelgeving tot onnodige inperkingen van de bewegingsvrijheid van burgers, bedrijven en instellingen. Er is bovendien een wereld te winnen door bestaande regels te analyseren op relevantie, evenredigheid, effectiviteit, efficiency, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dat kan aan de hand van eenvoudige vragen als: zijn de beperkingen van regels vaak niet groter dan het nut of de noodzaak? Leiden regels die worden ontdoken of niet aansluiten bij het normbesef van de doelgroep niet tot onrechtvaardigheden? Zijn regels die vanuit verschillende belangen worden opgesteld niet op voorhand tegenstrijdig of inconsistent? Ook procedurele regels en trajecten kunnen verder vereenvoudigd en geharmoniseerd worden. Een volledig dichtgetimmerd rechtsbeschermingssysteem doet soms meer kwaad dan goed. Een tweede invalshoek is dat het in Nederland dominante gelijkheidsdenken zo langzamerhand moet worden genuanceerd. In de loop van de afgelopen jaren hebben we gezien dat de afhankelijkheid van bepaalde burgers van overheidszorg zo groot kan worden dat hun vrijheid afneemt. Zijn moderne en mondige burgers tegenwoordig niet bereid zelf meer verantwoordelijkheid te nemen? Terecht zegt ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid dat we moeten nadenken over de vraag of niet alleen vanuit de overheid, maar meer vanuit de samenleving naar maatschappelijke problemen en belangen moet worden gekeken. Dan zou kunnen blijken dat overheidssturing de maatschappelijke dynamiek onnodig afremt of zelfs in een ongewenste richting duwt. Voor maatschappelijke gedragsbeïnvloeding zijn andere instrumenten dan regelgeving denkbaar. Zouden niet vaker van vormen van zelfregulering, zelfbinding, doelbepalingen of zorgplichten kunnen worden uitgegaan, bijvoorbeeld via convenanten of certificering? Er kan ook meer aan lokale overheden worden overgelaten zonder dat juridisch dicht te timmeren. De mogelijkheden daarvoor verschillen per beleidsterrein. Bij het regelen van de openbare orde en veiligheid of belastingheffing is overheidsregulering noodzakelijk vanwege het algemene publieke belang en de rechtsgelijkheid. Op andere terreinen, zoals zorg, onderwijs of cultuur is meer wederkerigheid in de relatie staat-burger zeker denkbaar. Maar dan moeten we het verlies aan centrale normstelling niet compenseren met een uitbreiding van instrumenten als toezicht en handhaving. Daarvoor is vertrouwen nodig. Op het ministerie van Justitie (en Veiligheid) liggen mooie rapporten over ‘een bruikbare rechtsorde’ en ‘vertrouwen op wetgeving’, met interessante aanzetten om meer in deze richting te denken. Maar het blijft in Nederland moeilijk om hervormingen door te voeren, ook in ons staats- en rechtsstelsel. Van overheidsbelang naar burgerbelang Wie als vrijzinnige en liberale democraat naar het vraagstuk van de kwaliteit en kwantiteit van onze regelgeving kijkt ziet al snel dat ook hier behoefte is aan hervorming. De tijd van de maakbare samenleving en overheidsbetutteling tot achter de voordeur is voorbij. Het is tijd voor een principiële omkering van het reguleringsperspectief. Een omkering van overheidsbelang naar burgerbelang; een omkering van het uitgangspunt dat alleen algehele gelijkheid en een gedetailleerde regeling daarvan tot in alle uitzonderingen rechtvaardig is; een omkering van een alle-verantwoordelijkheid- op-zich-nemende-overheid naar meer eigen verantwoordelijkheid, zelfregulering en zelfcontrole in de samenleving. Het is tijd voor een radicale vermindering van wettelijke regels die met verboden en geboden gedragsnormerend werken. Er zijn nieuwe manieren van regelen nodig die de maatschappelijke verantwoordelijkheden en morele overwegingen tot een gedeelde zorg voor overheid en burgers maken. Het gaat in wezen niet alleen om minder beleid en minder regels, maar vooral ook om betere regels en beter beleid.   Hans Engels is hoogleraar staatsrecht in Leiden (Thorbeckeleerstoel), tevens verbonden aan de vakgroep staatsrecht in Groningen, en vicefractievoorzitter van D66 in de Eerste Kamer.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2012: Druk, druk, druk, en is te vinden bij het onderwerp democratie.