Postbus 66 – Werp een dijk op!

Lees hier het pdf van dit artikel. Voor D66 is Europa binnenland. Deze sterke pro-Europese oriëntatie kan, paradoxaal genoeg, versterking van de Europese democratie ook in de weg zitten. Een verzwaarde goedkeuringsprocedure voor internationale verdragen lijkt ‘tegen Europa’, maar niets is minder waar, stelt promovenda Jieskje Hollander: een stevig politiek debat komt de Europese legitimiteit ten goede. Door Jieskje Hollander Op 11 november 2010 presenteerde de Staatscommissie Grondwet haar bevindingen. Momenteel is het wachten op een reactie van het kabinet. Ingesteld door het laatste kabinet Balkenende had de Staatscommissie de taak om te onderzoeken of de Nederlandse Grondwet (GW) zó zou kunnen worden aangepast dat zij de Nederlandse burger meer zou aanspreken en beter zou beantwoorden aan de eisen van de tijd. In dat kader moest (onder andere) worden onderzocht of de grondwetsbepalingen over de parlementaire goedkeuring van verdragen en over de doorwerking van het internationale recht in de nationale rechtsorde nog adequaat waren. De Tweede Kamer maakte graag van deze gelegenheid gebruik om, na jaren van debat, scherp te krijgen hoe bij de goedkeuring van verdragen moest worden vastgesteld of een verdrag verenigbaar is met de Grondwet en of voor goedkeuring al dan niet een tweederde meerderheid noodzakelijk zou zijn. In haar eindrapport concludeerde de Staatscommissie dat om op dit vlak helderheid te krijgen een aanpassing van artikel 91, lid 3 van de Grondwet wenselijk is. Maar hoe dit artikel exact aan te passen, achtte zij een zaak van de politiek. In 2006 kwam de SGP al met een suggestie. Vanwege de democratiserende werking die uitgaat van dit voorstel zou D66 zich alsnog bij dit SGP-initiatief aan moeten sluiten. In november 2006 diende SGP-voorman Kees van der Staaij en LPF-parlementariër Mat Herben een voorstel in tot verandering van artikel 91, lid 3 van de Nederlandse Grondwet. Na het verdwijnen van de LPF uit de landelijke politiek, bracht de SGP het voorstel op eigen houtje verder. Het voorstel bepleit het invoeren van een grondwettelijk vereiste van ‘twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen in de Staten-Generaal voor de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie.’1 Waar Europese verdragen onder het huidige artikel 91, lid 3 enkel met een tweederde meerderheid moeten worden goedgekeurd indien strijdigheid van het verdrag met de Nederlandse Grondwet wordt geconstateerd, probeert dit voorstel deze tweederde meerderheidsregel te standaardiseren. Voortaan zouden alle Europese verdragen met deze bijzondere meerderheid moeten worden goedgekeurd, ongeacht hun verhouding tot de Nederlandse grondwet. Het voordeel van deze procedurele verzwaring is dat Europese verdragen, wanneer zij eenmaal zijn goedgekeurd, een sterke democratische legitimiteit kennen. En juist daaraan heeft het in het verleden wel eens ontbroken. Artikel 91, lid 3 heeft, in zijn huidige vorm, in belangrijke mate bijgedragen aan de ‘ontdemocratisering’ van het thema Europa in Nederland. Een belangrijke aanwijzing hiervoor vinden we in de geschiedenis van de toepassing van dit artikel. Artikel 91, lid 3 (destijds nog vervat in artikel 63) werd geïntroduceerd in het Nederlandse constitutionele bestel middels de grondwetswijziging van 1953. Deze grondwetswijziging vloeide voort uit het verlangen van zowel parlement als regering om de respectievelijke competenties op het terrein van buitenlands beleid – sinds 1814 een bron van conflict – nauwkeuriger te regelen. Het Nederlandse parlement wenste een sterkere parlementaire controle op internationale verdragssluiting. De regering, daarentegen, achtte het belangrijk om op het terrein van buitenlands beleid vrij, snel en efficiënt – lees: zonder al te veel ruggespraak met het parlement – te kunnen blijven handelen. Uit deze tegengestelde belangen vloeide een reeks compromisbepalingen voort. Artikel 63 – in een redactie van 1983 omgenummerd tot 91, lid 3 – was daar één van. Dit artikel bepaalde dat in internationale overeenkomsten mocht worden afgeweken van de nationale Grondwet – op zichzelf een revolutionaire stap die tot in de Verenigde Staten verbazing wekte2 – maar dat in zo’n geval de overeenkomst in zowel Eerste als Tweede Kamer wel met een tweederde meerderheid moest worden goedgekeurd. Door de toevoeging van deze laatste voorwaarde leek het artikel de controle van het parlement op (Europese) verdragssluiting op het eerste gezicht te versterken. Echter, al gauw bleek dat de opeenvolgende Nederlandse kabinetten er in zouden slagen het artikel in hun voordeel uit te leggen. Het was namelijk niet eenvoudig vast te stellen in hoeverre een Europees verdrag van de Nederlandse grondwet afweek. De parlementaire goedkeuring van de Verdragen van Rome (EEGen Euratom, 1957) – een vroege testcase voor het artikel – laat dit mooi zien. Terwijl de Raad van State het eeg-verdrag vond afwijken van de Grondwet en dus goedkeuring met een tweederde meerderheid adviseerde, ging de regering in het parlementaire debat de discussie hierover uit de weg. De verantwoordelijke bewindslieden beperkten zich tot de uitspraak dat de regering geen afwijking van de grondwet zag. Om die reden achtten zij een gewone meerderheid voor goedkeuring van het verdrag afdoende. Een meerderheid van het parlement – in die jaren gestuurd door het verlangen naar de snelle totstandkoming van een Europese federatie – liet zich lichtzinnig overtuigen. De drempel, of beter gezegd, waarborg die het nieuwe grondwetsartikel in het belang van democratische controle had getracht te vestigen, was geslecht. Nederland bond zich via een gewone meerderheid en zonder enig grondwettelijk debat aan het EEG-verdrag. Dit terwijl het verdrag in zijn doorwerking vergaande constitutionele gevolgen zou hebben. De goedkeuring van de Verdragen van Rome via een normale meerderheid bleek een precedent voor de goedkeuring van daarop volgende Europese verdragen. Vanaf 1957 ontwikkelde zich een traditie in Nederland waarbij Europese verdragen met verstrekkende constitutionele gevolgen met de kleinst mogelijke meerderheid en met een minimum aan politiek debat werden goedgekeurd. De Grondwet en de (procedurele) grenzen die deze wet aan het proces had kunnen stellen, speelden daarbij geen rol van betekenis. Die keren dat een parlementariër zich na 1957 in de Kamer terecht afvroeg of het proces van Europese integratie en de Nederlandse parlementaire behandeling van dat proces eigenlijk nog strookte met de Grondwet, kon hij of zij op de hoon van de parlementaire meerderheid en de regering rekenen.4 De Verdragen van Rome waren zonder inroeping van bepaling 91, lid 3 goedgekeurd dus waarom zou dat met de Europese Akte, het Verdrag van Maastricht, Amsterdam of Nice die slechts hierop voort borduurden anders moeten? De vrager had geluk als niet ook nog, met enig dedain, het etiket ‘euro-sceptisch’ op hem of haar geplakt werd. Vervolgens ging de stabiele pro-Europese, en ruim tweederde meerderheid in het parlement over tot de orde van de dag en keurde het verdrag goed. Zo snel mogelijk en zonder drempels want, zo werd gezegd: de trein mocht niet te lang stil staan. Dat Den Haag op deze wijze de discussie over het Europese integratieproces en de verenigbaarheid daarvan met de Nederlandse rechtsorde decennialang uit de weg is gegaan, is een gemiste kans. De geschiedenis heeft aangetoond dat goedkeuring van Europese verdragen via een verzwaarde grondwettelijke procedure uitvoerige (publieke) debatten uitlokt. Deze hadden op hun beurt de burger nadrukkelijker bij Europa kunnen betrekken. De Duitse debatten over Europa in de nasleep van het Maastricht Urteil (1992) en ons eigen referendum over de Europese Grondwet (2005) zijn hier goede voorbeelden van. Maar er is ook goed nieuws. Ook nú nog kunnen we tot zo’n verzwaarde procedure beslissen. En juíst nu een stabiele pro-Europese, tweederde meerderheid niet langer vanzelfsprekend is, is het belangrijker dan ooit om de onvrede een democratisch podium te geven. Het advies van de Staatscommissie Grondwet biedt het Nederlandse parlement de gelegenheid om af te rekenen met artikel 91, lid 3 dat in de parlementaire praktijk tot uitholling van de democratische controle op Europese besluitvorming heeft geleid. Het voorstel Van der Staaij biedt een alternatief. Het haalt Europa uit de regenteske vanzelfsprekendheid waarin dit thema lange tijd heeft verkeerd en brengt het onderwerp terug naar waar het hoort: het parlementaire strijdtoneel. Teleurstellend was het om te zien hoe D66 het voorstel Van der Staaij in de eerste termijn afserveerde: ‘met alle sympathie’, maar de Democraten zouden tegen stemmen.5 Deze tegenstem kwam voort uit de afkeer van de sociaal-liberalen van het ‘verhogen van de dijken’ of het ‘opwerpen van extra drempels’ voor EU-verdragen. Volgens Boris van der Ham zou dit het integratieproces schaden. Bovendien achtte D66 de wijziging niet nodig voor het vergroten van het democratisch draagvlak voor Europese verdragen. Hadden de historische goedkeuringsprocedures van de verdragen van Lissabon, Nice, Amsterdam, Maastricht, etc. niet aangetoond dat Europese verdragen steeds met een tweederde meerderheid werden aangenomen, ook zonder dat de Grondwet dit voorschreef ? Hoewel retorisch wellicht aantrekkelijk, is dit laatst argument in de kern zwak: het miskent de politieke realiteit anno 2011 waarin Europese integratie nu eenmaal in toenemende mate een betwist fenomeen is. Het eerste argument – de ouderwetse, eurofiele reflex die stelt dat alles wat Europese integratie vertraagt slecht is – onderschat de waarde van conflict. Juist vanwege de ‘extra drempel’ die het voorstel Van der Staaij opwerpt voor de goedkeuring van Europese verdragen en de vruchtbare discussies die zo’n extra drempel met zich mee zal brengen, zou D66 dit voorstel moeten steunen. Wanneer de twijfels over Europa van het Nederlandse volk openlijk kunnen uitwoeden en via het parlement in de politiek worden erkend, zullen zij sneller kunnen verdwijnen. Op lange termijn zal een steviger politiek en publiek debat, volgend uit een verzwaarde goedkeuringsprocedure, de legitimiteit van het Europese integratieproces ten goede komen. In afwachting van de kabinetsreactie op het rapport van de Staatscommissie en het debat dat daarover in het parlement gevoerd zal worden, wil ik de D66 Kamerleden alvast de volgende gedachte meegeven. Bewijs de Europese democratie een dienst: werp een dijk op!   Jieskje Hollander is historica en als promovenda verbonden aan de Rijksuniversiteit Groningen. In december 2011 rondt zij haar promotieonderzoek The incoming tide: Dutch reactions to the constitutionalisation of Europe af.     Referenties 1 Kamerstukken 2006/07, 30874 (r 1818) nrs. 1-2. 2 Na de Napoleontische tijd werd in de Nederlandse Grondwet vastgelegd dat de Koning soeverein bevoegd was op het terrein van het buitenlands beleid. Weliswaar diende hij het parlement te informeren, maar hij was bevoegd internationale verdragen eigenhandig te ondertekenen. In de loop van de negentiende en twintigste eeuw probeerde het parlement in verschillende rondes van grondwetsherziening op dit gebied bevoegdheden op de Koning te heroveren. 3 Onder de krantenkop ‘Leading the Way’ sprak the New York Times kort na de parlementaire goedkeuring van de grondwetswijziging over ‘a historical precedent the importance of which can be hardly overestimated.’ Uiteindelijk zou Nederland het enige land blijven dat de nationale grondwet op deze wijze open stelde voor internationaal verdragsrecht. 4 Dit overkwam vertegenwoordigers van Groen Links, bijvoorbeeld, in de parlementaire debatten rond de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht. 5 htk, 2008-2009 (26-05-2009) 6814.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 3 2011: Liberalisme & identiteit en is te vinden bij het onderwerp Europese Unie.