Postbus 66: Nieuw pauperisme

Lees hier het pdf van dit artikel. Sinds Engeland in de loop van de zeventiende eeuw diverse Poor Law Acts introduceerde en armenzorg daarmee tot overheidstaak maakte, zijn liberale denkers verdeeld over de vraag in hoeverre de staat verplichtingen heeft tegenover haar hulpbehoevende burgers. Met name in de negentiende eeuw ontspon zich een debat over publieke bijstand tussen liberalen van verschillend pluimage. Anno 2011 verkeert de verzorgingsstaat in crisis en worden de verantwoordelijkheden van de staat opnieuw gedefinieerd. Wat valt er te leren van een blik op het verleden?  Door Coen Brummer  Wie een boek van Charles Dickens of Victor Hugo heeft gelezen weet dat het leven in de negentiende eeuw niet altijd gemakkelijk was. Het probleem van het ‘pauperisme’, de industriële armoede in de Europese steden, was wijd verspreid. Aan het einde van de negentiende eeuw leefde een kwart van de Engelse populatie rond of onder het bestaansminimum. Naar schatting 10% van de bevolking werd als ‘zeer arm’ gezien en 15 tot 20% van de bevolking had net genoeg geld om te overleven. De Engelse situatie was niet uniek in Europa. In Nederland behoorden ongeveer twee miljoen mensen tot de werkende klasse, waarvan 500.000 personen op streng rantsoen leefden. Geen wonder dus dat de vraag welke verplichtingen de staat heeft tegenover haar burgers in deze periode in de belangstelling stond. Moet de overheid bijspringen als het individu het niet redt? In de middeleeuwen en vroegmoderne tijd bestond de armenzorg in de Europese steden uit een combinatie van filantropische en kerkelijke initiatieven, vaak aangevuld met het verrichten van arbeid in werkhuizen. De omslag naar publieke voorzieningen voltrok zich het eerst in Engeland, dat in 1598 de Poor Laws introduceerde door middel van de Poor Law Act. De rest van Europa volgde later: in Nederland laaide na de omwenteling van 1795 een debat op over de implicaties van de scheiding van kerk en staat voor de veelal kerkelijk georganiseerde armenzorg. Maar toen Thorbecke’s armenwet in 1854 in het parlement werd behandeld was deze ontdaan van het beleid dat de kerk tegen de borst stuitte, waardoor de armenzorg lange tijd uit handen van de overheid bleef. In de jaren tachtig van de negentiende eeuw voerde Otto van Bismarck diverse volksverzekeringen door in Duitsland, en Zwitserland waagde zich in 1893 aan een nationaal gecoördineerd systeem van bijstand (en ging erdoor failliet).  Deze opkomst van de publieke bijstand en het probleem van het pauperisme bleven niet onbesproken. Diverse liberale denkers schreven over het beleid dat uiteindelijk zou uitmonden in de hedendaagse verzorgingsstaat. Net als tegenwoordig verschilden zij van mening over de vraag hoe ver de verantwoordelijkheid van de overheid strekt. Onder hen bevonden zich twee grote namen uit de brede liberale traditie: de conservatief-liberale Alexis de Tocqueville (1805 – 1859) en de meer progressief-georiënteerde John Stuart Mill (1806 – 1873). Wat valt er te leren van hun analyses? Snijden hun argumenten in de tegenwoordige tijd nog hout? En wat leert het ons over de liberale politieke filosofie? Perverse prikkels Alexis de Tocqueville is waarschijnlijk het meest bekend vanwege zijn magnum opus De la démocratie en Amérique (1835, 1840), een werk dat hij schreef naar aanleiding van zijn reis door de Verenigde Staten in 1831 – 1832. In 1833 vertrekt de Franse jurist opnieuw, ditmaal naar Engeland. In Engeland wordt Tocqueville geconfronteerd met het pauperisme. Het paradoxale gegeven dat in één van de rijkste landen ter wereld een grote hoeveelheid mensen veroordeeld was tot armoede laat hem niet meer los en in de twee jaren na zijn reis werkt hij zijn ideeën hierover uit. Dit resulteerde in 1835 in een korte verhandeling: Mémoire sur le paupérisme, oorspronkelijk een voordracht voor het Koninklijk Academisch Genootschap van Cherbourg. In zijn Mémoire beschrijft hij hoe de slechte leefomstandigheden in de Engelse steden niet voortkomen uit een gebrek aan armenzorg, maar juist uit een overdaad daaraan. Het feit dat de bijstand in Engeland een absoluut recht was, ontnam de mens de prikkeling om in zijn eigen onderhoud te voorzien. Volgens Tocqueville komt dit doordat mensen werken om twee redenen: enerzijds werkt de mens om in primaire levensbehoeften te voorzien, anderzijds om zijn levensomstandigheden te verbeteren. Iedereen wil arbeid verrichten om te overleven,  maar slechts een klein deel van de burgers is bereid te werken om zijn levensomstandigheden te verbeteren. Het mislukken van de Engelse armoedewetgeving, aldus Tocqueville, komt doordat wettelijke bijstand de primaire motivatie om te werken wegneemt. Een verbetering van de armoedewetgeving zal onhaalbaar zijn, denkt Tocqueville. Als de strengere wetten eenmaal bestaan zal er namelijk geen inspecteur te vinden zijn die genadeloos kan oordelen bij het aanzien van zoveel misère. Het mislukken van de wetgeving is daarom onvermijdelijk: ‘Les lois auront déclaré que la misère innocente sera seule secourue, la pratique viendra au secours de toutes les misères.’[1] Daarnaast ziet Tocqueville in het recht op bijstand nog twee bedreigingen voor de samenleving. Het beknot mensen dusdanig in hun vrijheid dat het vergeleken kan worden met het middeleeuwse lijfeigenschap van de horige. Zodra iemand afhankelijk is van de lokale overheid voor zijn levensonderhoud zal een andere gemeente deze persoon liever zien gaan dan komen. De vrijheid om een andere vestigingsplaats te zoeken (wat eventueel zelfs zijn kans op een zelfstandig inkomen zou kunnen vergroten!) wordt hem hiermee ontnomen. Doordat stedelijke autoriteiten een waarborg zullen verlangen van een nieuwe inwoner dat hij geen beroep zal doen op de bijstand ontneemt de armoedewetgeving, aldus Tocqueville, zelfs mensen die eventueel in de toekomst armlastig zullen worden de kans zich te verplaatsen. Dit effect wordt versterkt doordat er in landen met een systeem van publieke bijstand vrijwel geen particuliere liefdadigheid is. Uiteindelijk vreest Tocqueville zelfs une révolution violente, waarin de armen op gewelddadige wijze de rijken van hun eigendom zullen beroven.  Dit komt doordat wettelijke bijstand de aalmoes van haar moraliteit berooft; het verbreekt de banden tussen arm en rijk. Tocqueville is om deze reden juist een voorstander van particuliere liefdadigheid; de arme zal zich door de gift dankbaar opstellen tegenover zijn weldoener. De weldoener voelt zich door zijn gift verbonden met het lot van de persoon en zelfs met de hele arme klasse. Aan het einde van de Mémoire sur le paupérisme kondigt Tocqueville een tweede deel aan, waarin hij zegt met specifieke oplossingen voor het armoedeprobleem te komen. Na zijn dood zijn er slechts een tiental pagina’s met aantekeningen gevonden die hierover spreken. De oplossingen zijn vooral gericht op het aanleren van eigen verantwoordelijkheid aan de paupers en op betrokkenheid vanuit de civil society. Zo speelt hij kort met de gedachte arbeiders een belang te geven in de fabriek waar zij werken. Een andere potentiele oplossing is het aanleren van spaarzaamheid door middel van een lokaal opgezet spaarbanken-systeem, waar de fabrieksarbeider leert hoe het is om kapitaal te beheren en verantwoordelijkheid voor zijn eigen omstandigheden te nemen.[2] Onderwijs en geboortebeperking Er zijn weinig onderwerpen waar John Stuart Mill zich niet mee bezig heeft gehouden. Naast bijdragen aan de logica, wetenschapsfilosofie en politieke filosofie, heeft hij zich vier decennia bezig gehouden met aan armoede gerelateerde vraagstukken. Veel van zijn gedachten over armoede werkte hij uit in zijn Principles of political economy (1848), een werk dat de jonge wetenschap van de politieke economie wilde toepassen op maatschappelijke vraagstukken. Hierbij putte hij inspiratie uit An Essay on the Principle of Population (1798) van de Engelsman Thomas Malthus. In het essay concludeert Malthus dat de hoeveelheid beschikbare levensmiddelen de grootte van een populatie bepaalt. Mill zag in Malthus’ theorie een reden om tegen de publieke bijstand te zijn, omdat de massa hierdoor niet beperkt werd in haar voortplantingsgedrag. De massa zou juist zelfdiscipline moeten worden bijgebracht op dit gebied, zo meende Mill. Mill deelt de angst van Tocqueville dat individuen afhankelijk worden van de staat, maar hij is bereid tot concessies. Zo is hij van mening dat wanneer mensen sterven van de honger principiële filosofische opvattingen vervallen en hulp geboden is. Ook meent hij dat de staat een verantwoordelijkheid heeft om ieder mens een acceptabele startpositie te geven, bijvoorbeeld door middel van onderwijs. Net als Tocqueville spreekt Mill de rijken aan op hun verantwoordelijkheid, maar hij vraagt geen liefdadigheid, omdat dit in morele en praktische zin onverstandig zou zijn. Volgens Mill is hulp van particulieren namelijk ofwel te overvloedig, ofwel te mager. Dit is voor Mill, die in de traditie van het utilitarisme staat, een groot bezwaar. Liever ziet Mill private liefdadigheid als aanvulling op de mogelijke publieke bijstand. Want, zo redeneert hij, de overheid kan geen onderscheid maken tussen de armen die tegen hun wil arm zijn, en zij die het te danken hebben aan een lakse levenshouding. Private filantropen zijn juist in staat om de onschuldigen van een extra bijdrage te voorzien. Maar Mill vraagt meer. Hij verwijt de rijken kortzichtigheid omdat zij de armen geen goede opleiding geven, in een tijd waarin de macht van het volk groeit. Dit brengt hem er zelfs toe te hopen dat ‘anti-property doctrines’[3] populair worden onder de massa, zodat de rijken inzien dat hun onwil de armen te onderwijzen een gevaarlijke fout is. Ook zorgt een goede opleiding ervoor dat de armen zelf leren inzien welke keuzes verstandig zijn. Ze zouden leren begrijpen dat zelfdiscipline hen zou helpen richting een welvarender toekomst, bijvoorbeeld door minder kinderen te nemen. Op korte termijn accepteert Mill met tegenzin de noodzaak van publieke bijstand, waarbij het vooral gaat om het vinden van balans. Mensen zouden niet mogen sterven van tekorten, maar evenmin moeten zij weldadig kunnen leven. Zo is het risico klein dat men ten onrechte gebruik maakt van bijstand. Dat Mill toch voor publieke bijstand op korte termijn kiest komt voort uit zijn idee dat een mens altijd hoop op een betere toekomst moet hebben: ‘When the condition of any one is so disastrous that his energies are paralyzed by discouragement, assistance is a tonic, not a sedative: it braces instead of ‘deadening’ the active faculties.’[4] Op lange termijn ziet Mill meer in een permanente oplossing in Malthusiaanse zin: Pauperisme wordt veroorzaakt door lage lonen, die veroorzaakt worden door het overvloedige aanbod van arbeid. Wanneer de arbeidersklasse besluit minder kinderen te krijgen, zullen de lonen door de werking van de markt vanzelf stijgen, zo meent Mill. Ook voor de generatie die hiermee tussen wal en schip raakt heeft hij een oplossing. Een generaal pardon van staatswege moet de huidige generatie uit hun misère ontheffen. De lijn tussen utilistische en utopische ideeën is soms dun, zo bewijst Mill. Lessen voor vandaag Terug naar de eenentwintigste eeuw. Overal in Noordwest-Europa staat de verzorgingsstaat onder druk. Op korte termijn dwingt de financiële en economische omstandigheden nationale overheden tot forse bezuinigingsmaatregelen, waarbij de sociale zekerheid een voor de hand liggende optie is: in 2008 besloegen de kosten van de sociale zekerheid in de Eurozone gemiddeld 27.46% van het BBP.[5] Op middellange termijn wordt de verzorgingsstaat bedreigd door factoren van demografische aard: Europa vergrijst. Momenteel worden de kosten van één gepensioneerde betaalt door vier werkenden. In 2050 zullen er twee werkende Europeanen tegenover één gepensioneerde staan. Het systeem van een overheid die van wieg tot graf zorg draagt voor de burger is hiermee een onbetaalbare fantasie geworden. Hoe kunnen de, in dit artikel behandelde, reuzen uit de liberale traditie ons helpen om een liberale positie tegenover dergelijke problemen te bepalen? Ondanks hun meningsverschillen op diverse punten, kunnen de werken van Mill en Tocqueville de liberalen van vandaag helpen zich op drie belangrijke punten te onderscheiden van hun socialistische en sociaaldemocratische opponenten. De eerste les die getrokken kan worden is dat liberale denkers zich nooit dogmatisch mogen tonen in hun oplossingen. Een conservatief-liberaal als Tocqueville speelde openlijk met de gedachte arbeiders een aandeel te geven in de fabriek waar zij werkten, terwijl maatregelen van deze aard eerder bij de socialisten zijn te verwachten. Mill toonde zich soms nog utopischer in zijn oplossingen, bijvoorbeeld met zijn voorstel een hele generatie paupers uit hun armoede te ontheffen, maar ook hij was wars van dogmatiek in zijn denken. In het hedendaagse debat zien we vaak dat échte hervormingen gedwarsboomd worden door politieke correctheid, verworven rechten en heilige huisjes. Het is dan ook de historische taak van liberalen om hiertegen in opstand te komen. Een tweede les, die al ruim weerklank heeft gevonden in het tegenwoordige debat, is de nadruk op het verschaffen van een goede startpositie voor iedere burger. Met name Mill legt terecht nadruk op het feit dat de enige structurele verbetering van de zelfredzaamheid van het individu het verhogen van zijn opleidingsniveau is. Hoewel elke denker en politicus zijn mond vol heeft van het belang van onderwijs, laat de bereidheid hier in praktijk middelen voor vrij te maken nogal eens te wensen over. Een derde les die liberalen kunnen trekken uit het verleden is dat zij, wellicht meer dan tegenwoordig gebeurd, rekening moeten houden met de aard van de mens. Met name de links- of progressief-liberalen zijn geneigd in hun mensbeeld aan te sluiten bij de socialisten en sociaaldemocraten, waardoor zij voorbij gaan aan de gevoeligheid die mens nu eenmaal heeft voor de perverse prikkels die uitgaan van een toegankelijk en relatief comfortabel systeem van sociale zekerheid. Een hogere drempel en beperktere duur zouden de sociale zekerheid ten goede komen. Liberalen hebben een historische verantwoordelijkheid hiervoor te pleiten.   Coen Brummer volgt een researchmaster ‘history and philosophy of science’ en werkt als freelance journalist / onderzoeker. In 2011 studeerde hij af in politieke geschiedenis (MA, Universiteit Utrecht) op een scriptie over negentiende-eeuwse politieke filosofie.   Referenties [1] Tocqueville, Mémoire sur le paupérisme (1835, 2006), p 19. [2] Tocqueville, Second mémoire sur le paupérisme (2006) p 16 – 17. [3] J.S. Mill, Principles of Politicial Economy (London 1965), p 179. [4] Ibidem, p 961. [5] Eurostat, online op: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&plugin=1&language=en&pcode=tps00098   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2011: De Gouden Kooi en is te vinden bij de onderwerpen sociale zekerheid en liberalisme.