Lees hier het pdf van dit artikel.
Leidt Europese integratie tot een Europa van de regio’s?
Niet alleen “lokaal” maar ook “regionaal” lijkt aan macht en kracht te winnen. Zie de ontwikkelingen in Schotland en Catalonië. Holt Europese integratie de macht van de lidstaten uit ten faveure van de regio? Politicoloog Ben Crum is sceptisch.
Door Ben Crum
Met de uitspraak van 55% van de Schotse bevolking op 18 september tegen afscheiding van het Verenigd Koninkrijk, is deze optie naar verluidt voor de duur van een generatie van de Britse politieke agenda. Dat geldt echter zeker niet voor de rest van Europa. In Catalonië dringen prominente politici aan op een vergelijkbare volksuitspraak. In België rammelt de Nieuw-Vlaamse Alliantie van Bart de Wever aan de poorten van de macht. En ook waarnemers uit zulke uiteenlopende regio’s als Zuid-Tirol, Beieren en Friesland spiegelden zich aan het Schotse voorbeeld.
Duidelijk is dus dat onafhankelijkheidsbewegingen in Europa zich door elkaar laten inspireren. Het ligt voor de hand te vermoeden dat aan hun opkomst ook een gezamenlijke oorzaak ten grondslag ligt, namelijk Europese integratie. De logica is dan dat Europese integratie de macht van de lidstaten steeds verder uitholt en zo het pad effent voor een ‘Europa van de Regio’s’. Dit artikel voorziet deze verleidelijke logica van een paar kanttekeningen. Het is namelijk maar de vraag of en in hoeverre Europese integratie de macht van de natiestaten daadwerkelijk uitholt. En als dit al het geval is, dan is het zeker geen eenduidig proces dat overal in Europa dezelfde vorm aanneemt en onvermijdelijk de zelfstandigheid van regio’s in de kaart speelt. Naast deze feitelijke vragen kunnen ook vraagtekens worden gezet bij de wenselijkheid van een dergelijke ontwikkeling en de waarden die met haar gediend zouden worden.
Europa van de Regio’s Het idee (of ideaal) van een ‘Europa van de Regio’s’ is niet nieuw. Dergelijke ideeën circuleerden reeds binnen de federalistische beweging in de naoorlogse decennia. Met het Verdrag van Maastricht (1992), en met name de instelling van een apart Comité van de Regio’s waarin dit verdrag voorzag, werd het idee nieuw leven ingeblazen. Het ‘Europa van de regio’s’ wordt geassocieerd met een aantal kenmerken die niet alleen voor voorvechters van regionale onafhankelijkheid aantrekkelijk zijn. Een fundamenteel idee is dat een ‘Europa van de regio’s’ definitief een punt zou zetten achter de bloedige geschiedenis van de natiestaten. Kleinschalige regio’s zijn per definitie niet uit op expansie en militaire macht, maar zouden binnen het grotere geheel van de Europese Unie op een tolerante en gelijkwaardige manier met elkaar omgaan. Bovendien zouden ze het bestuur systematisch dichter bij de burgers brengen, en dus een hoger democratisch en een lager bureaucratisch gehalte hebben. Als met Europese integratie dus wordt beoogd definitief de negatieve uitwassen van het systeem van natiestaten achter ons te laten, dan kan een ‘Europa van de regio’s’ als haar ultieme consequentie worden gezien.
In de praktijk stuit deze redenering echter op het bezwaar dat in cruciale opzichten de nationale regeringen de politieke regie over het proces van Europese integratie houden. Zij zijn het die de oorspronkelijke besluiten hebben genomen te gaan samenwerken en zij houden ook de beslissende stem bij het herzien van de doelen en organisatie van het proces. Voor zover zij macht overdragen aan de EU, zorgen ze er doorgaans ook voor dat dit vergezeld gaat van de nodige controlemechanismen, bijvoorbeeld doordat nadere regelgeving alsnog de goedkeuring van de Raad van Ministers behoeft. De ervaring met Europese integratie leert ook dat de regeringen zeer beducht zijn om de EU directe macht te geven over nationale kerncompetenties, zoals financiën, buitenlands beleid en justitie. De Europese uitholling van de natiestaat wordt dus gemakkelijk overdreven.
Sterker nog, in veel opzichten kun je stellen dat het integratieproces dient ter “redding” van de Europese natiestaat, zoals de historicus Alan Milward het treffend heeft gekarakteriseerd. De EU biedt veel van de lidstaten een onontbeerlijk platform om nog enigszins invloed te kunnen uitoefenen op de wereldpolitiek. Ook biedt de EU een buffer tegen opkomende markten en lagelonenlanden op de wereldmarkt. Bovendien fungeert Europese samenwerking voor regeringen regelmatig als een nuttige hefboom om, onder verwijzing naar Europese regelgeving en verplichtingen aan de andere lidstaten, beslissingen door te drukken ondanks nationale weerstand. Het Europa-brede bezuinigingsbeleid van de afgelopen jaren biedt daar talloze voorbeelden van. Voor zover nationale regeringen macht overdragen aan de EU, is het dus maar zeer de vraag of ze zonder Europese integratie sterker zouden hebben gestaan tegenover de opdringende en immer meer complexe mondiale omgeving.
Effectieve eenheidsstaten Maar zelfs als we accepteren dat nationale regeringen macht hebben verloren, dan nog leidt dat slechts in zeer specifieke gevallen tot regionale onafhankelijkheidsclaims. Bij alle aandacht voor Schotland en Catalonië zou je haast vergeten dat 20 van 28 lidstaten van de EU over het geheel genomen effectieve eenheidsstaten zijn. Dat worden er zelfs 23 als je erkent dat de Azoren en Madeira in Portugal, de Åland eilanden van Finland, en Zuid-Tirol in Italië dusdanig klein zijn dat ze niet levensvatbaar zijn als zelfstandige staat. Vervolgens zijn er de twee federale staten, Duitsland en Oostenrijk, waar de scheiding van bevoegdheden tussen de federatie en de Länder voldoende mogelijkheden lijkt te bieden om tegemoet te komen aan de roep om regionale onafhankelijkheid.
De drie landen die dan overblijven en waar de nationale eenheid daadwerkelijk onder druk staat zijn het Verenigd Koninkrijk, Spanje en België. Daarbij kan ook nog eens worden aangetekend dat in Spanje (Catalonië en Baskenland) en het Verenigd Koninkrijk (toch primair Schotland) niet alle regio’s in het geding zijn. Een snelle blik op de nationale geschiedenissen volstaat om vast te stellen dat in deze gevallen meer aan de hand is dan de invloed van Europese integratie. De EU heeft wellicht geholpen voor het op de politieke agenda krijgen van deze behoefte en in de ontwikkeling van een regionale politieke elite, bijvoorbeeld doordat deze soms makkelijker toegang krijgt tot het Europese Parlement dan tot het nationale parlement. Maar de eigenlijke wortels van het regionale onafhankelijkheidsstreven gaan dieper dan dat.
Pluriformiteit Deze historische achtergronden leiden automatisch terug naar de vraag naar de waarden die in het geding zijn bij regionale afsplitsing. Afsplitsing kan een manier zijn om alsnog een historisch onrecht recht te zetten. Tegelijkertijd wordt regionale afscheiding, mijns inziens terecht, als een laatste redmiddel beschouwd. Het Europese proces van natiestaatvorming is zonder meer pijnlijk geweest en heeft tal van regionale identiteiten gecompromitteerd. Maar het wezenskenmerk van de democratische staten die tot stand zijn gekomen is dat ze een structuur bieden om te komen tot gemeenschappelijke besluitvorming die boven de oneindige pluriformiteit van identiteiten en belangen uitstijgt. Die pluriformiteit is onontkoombaar in de moderne samenleving en dwingt tot het zoeken van oplossingen binnen de bestaande kaders, indien nodig in de vorm van decentralisatie of federalisering. Als we net zo lang gaan afsplitsen totdat er homogene eenheden overblijven, dan worden deze erg klein en waarschijnlijk nogal xenofobisch.
Tegen deze achtergrond kan regionale onafhankelijkheid naar mijn mening slechts gerechtvaardigd worden voor die regio’s die structureel een tweederangs toegang tot het nationale democratische proces genieten. Dat verschil moet hem dan niet zitten in formele of institutionele rechten, want dat is gemakkelijk genoeg te repareren. De cruciale toets is, in mijn visie, de vraag of een regio uiteindelijk gelijkwaardig toegang heeft tot het proces van publieke meningsvorming dat aan de basis ligt van het nationale debat. Concreet: regionale onafhankelijkheid kan alleen gerechtvaardigd worden als een regio een eigen publieke sfeer kent die onvoldoende is geïntegreerd in de nationale publieke sfeer. Dat kan bijvoorbeeld blijken uit de dominantie van regionale media over nationale media in de regio, en een belangrijke achterliggende reden is dan veelal het voortbestaan van een regionale taal. Dan nog blijft het de vraag of dat regionale geluid daadwerkelijk structureel is achtergesteld in de nationale meningsvorming. Uiteindelijk moet dat van geval tot geval worden vastgesteld aan de hand van het oordeel en de ervaring van de betreffende burgers.
Voortdurend debat De discussies over regionale zelfstandigheid voor Catalonië, Vlaanderen en, toch ook, Schotland zijn voorlopig nog niet uitgewoed, maar voor het merendeel van de EU-lidstaten staat de nationale eenheid niet ter discussie. Het is ook te simpel om te veronderstellen dat Europese integratie de macht van nationale regeringen heeft uitgehold. Sommige bevoegdheden zijn overgedragen of worden gedeeld, maar de EU is voor regeringen ook vaak een middel om zich te versterken, zowel in de binnenlandse als in de buitenlandse verhoudingen. Slechts in enkele gevallen hebben regionale bewegingen het proces van Europese integratie effectief kunnen gebruiken om meer gewicht te geven aan hun wensen. Maar dan nog is daadwerkelijke afsplitsing een hele grote stap die pas aan de orde is als alle andere institutionele middelen zijn uitgeput. Dat lijkt ook de conclusie te zijn van de meerderheid van de inwoners van Schotland. Als zij dat concluderen, dan geldt dat naar alle waarschijnlijkheid ook voor de overgrote meerderheid van de burgers van de regio’s van Europa.
Ben Crum is Hoogleraar Politicologie bij de afdeling Bestuurswetenschap en Politicologie van de Vrije Universiteit Amsterdam en co-directeur van het Amsterdam Centre for Contemporary European Studies (ACCESS EUROPE). Zijn onderzoek richt zich op de politieke theorie van Europese politieke samenwerking.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij het onderwerp Europese Unie.Lees hier het pdf van dit artikel.
Dit artikel bevat figuren en tabellen. Lees het pdf om de tabellen te bekijken.
Er wordt aan alle kanten getrokken aan de Rijksoverheid. Met de decentralisaties worden er een groot aantal taken aan de gemeenten overgeheveld. Vanaf 1 januari 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de participatiewet en de jeugdzorg. Maar ook van bovenaf verdwijnen er taken. De EU wordt steeds meer taken toevertrouwd. Deze verschuivingen van macht, zowel naar gemeenten als naar Europese instituties, ontstaan veelal uit het verlangen om een slagvaardig en efficiënt bestuur in te richten. Maar hoe groot zijn de veranderingen, en wat is nu werkelijk de bewegingsruimte van gemeenten en de EU ten opzichte van de nationale regering?
De gemeente als spelverdeler
Met de decentralisaties worden niet alleen verantwoordelijkheden overgedragen. Het is de bedoeling dat het Rijksoverheid, gemeenten en burgers allemaal een andere rol krijgen (zie figuur 1). De overheid legt zich toe op het opstellen van de kwaliteitskaders. Deze worden in samenwerking met de gemeenten worden opgesteld. De overheid vervult na de decentralisaties dan ook vooral de rol van waakhond van sociale rechten en democratie. De gemeenten geven zelf invulling aan de vorm en kwaliteit van de zorg en kunnen zodoende beter inspelen op de vraag binnen de gemeente. Zij krijgen hiermee met name een uitvoerende rol. Van burgers wordt verwacht dat zij meer gaan participeren. Burgers moeten zich meer gaan inzetten voor vrijwilligerswerk en mantelzorg.
Van alle Nederlanders heeft 85% wel eens te maken met een algemene voorziening ,variërend van buurthuis tot consultatiebureau. Hiernaast ontvangt 12% van de bevolking ondersteunende voorzieningen, hierbij valt te denken aan een Wajong uitkering, thuiszorg en jeugdhulp. 3% van de bevolking kampt met ernstige problemen en heeft hiervoor specialistische hulp nodig. Ongeveer de helft van het budget voor het sociaal domein wordt ingezet om deze specialistische hulp te bekostigen. En juist omdat de gemeente zorg op maat kan aanbieden en efficiënter zou kunnen werken kan er veel op kosten worden bezuinigd.
Eén regisseur is wel zo voordelig
Het doel wat het Kabinet Rutte-Asscher voor ogen heeft met de decentralisaties klink door in het motto: “één gezin, één plan, één regisseur”. Maar er is ook veel twijfel, bijvoorbeeld gemeenten, zorginstanties en niet op de laatste plaats de burgers. Hebben gemeenten wel de juiste kennis in huis? Wat verandert er nu werkelijk voor de burger? De veranderingen die de decentralisaties met zich meebrengen zijn niet gering. Op een totale begroting van € 55 miljard van de gemeenten wordt met de decentralisaties een takenpakket met een omvang van € 16 miljard bij de gemeenten neergelegd.
Met het inzetten van één regisseur verwacht het kabinet ook geld te besparen. De verwachting is dat de veranderingen leiden tot een structurele besparing van € 2 miljard (CPB; juni 2014). De besparing komt voor een groot deel voort uit synergie. Het idee is dan ook dat het samenbrengen van zorg onder één dak geld bespaart. In de tabel (zie figuur 2) is te zien hoeveel procent van de cliënten binnen jeugdzorg een beroep doen op een specifieke regeling. Sommige cliënten doen beroep op één regeling, anderen op een combinatie van verschillende regelingen. En juist in die combinaties van verschillende vormen van zorg als GGZ, PJZ (provinciale jeugdzorg) en Jeugd-LVG (licht verstandelijk gehandicapten zorg) zit een overlap. Zoals in de tabel is te zien geldt voor 43% van de cliënten in de jeugdzorg dat er sprake is van een overlap. Door één regisseur aan te stellen hoopt de overheid deze overlap terug te dringen en zodoende geld te besparen.
Een democratie gedecentraliseerd
Met de uitbreiding van het takenpakket neemt ook het belang van lokale politiek verder toe. Uit onderzoek van TNS NIPO blijkt echter dat de interesse in gemeentepolitiek de afgelopen decennia alleen maar is afgenomen. Lag de interesse onder de bevolking afgelopen verkiezingen nog rond de 50%, voor de gemeenteraadverkiezingen van afgelopen maart was dit slechts 35%. En dat terwijl de interesse voor de landelijke politiek nog rond de 60% ligt. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen afgelopen maart was met 53,8% vrijwel gelijk aan de verkiezingen van 2010 (58,9%). In 2002 en 2006 was de opkomst iets hoger met 58%, en in verkiezingen daarvoor, steevast nog hoger.
Hoewel op het gebied van vertrouwen in de lokale democratie vrij weinig cijfers bestaan blijkt uit de cijfers die er zijn dat de desinteresse zich niet direct doortrekt in een gebrek aan vertrouwen. Ongeveer 60% van de Nederlandse bevolking is tevreden over het bestuur van de gemeente. In een onderzoek van Decentraalbestuur.nl (in opdracht van BZK) uitgevoerd door Klaartje Peters, Vincent van Stipdonk en Peter Castenmiller, wordt gewaarschuwd over het mogelijke risico die de decentralisaties de lokale democratie opleveren. De decentralisaties zorgen voor onzekerheid en kunnen zelfs verlies van voorzieningen betekenen voor burgers. Dit kan het vertrouwen in de lokale democratie schaden. Maar er is ook reden tot optimisme. De decentralisatie biedt kansen om meer in contact te treden met burgers. Hiervoor zien de onderzoekers ook kansen ten aanzien van een toename in participatie en de doe-democratie.
Het kleine grote Europa
Niet alleen de regio en gemeenten zullen een grotere rol gaan spelen, ook Europa in de vorm van de EU speelt een steeds grotere rol. Maar hoe groot is die invloed nu werkelijk? Één manier om dit uit te drukken is in termen van ‘omvang’. De begroting van de Europese Unie bedraagt € 142 miljard, dit is gemiddeld € 0,67 per Europese burger per dag. Dit is betrekkelijk klein wie kijkt naar de omvang van de Nederlandse begroting van € 267 miljard.
Een andere invalshoek om de invloed van de EU inzichtelijk te maken is door te kijken naar wetgeving. Dat er in het Verenigd Koninkrijk verschillende onderzoeken zijn gedaan naar de invloed van de EU op de nationale wetgeving mag geen verrassing heten. De schattingen van het percentage van de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk wat door EU is beïnvloed lopen uiteen van 10% tot 70%, afhankelijk hoe ‘invloed’ wordt gedefinieerd. In figuur 4 staan de schattingen van het onderzoek van the The House of Commons Library. Als er wordt gekeken naar het percentage van de wetgeving wat door het Britse parlement is aangenomen, maar door EU is beïnvloed, is 14% van de wetgeving beïnvloed. Hierbij kan worden gedacht aan verplichtingen die ontstaan naar aanleiding van EU wetgeving. Wordt er gekeken naar wetgeving die buiten het parlement om wordt vastgelegd, bijvoorbeeld bij ministeries, dan ligt het percentage tevens op 14%. Maar als de EU wetgeving die bindend is voor iedere lidstaat wordt meeberekend stijgt de invloed van de EU tot 53%.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij de onderwerpen feiten en cijfers.Lees hier het pdf van dit artikel.
Politieke legitimiteit in het trans-Atlantische Koninkrijk
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn sinds 2010 Nederlandse gemeenten. Naast het lokaal bestuurlijke apparaat is een aanmerkelijk groter en beter geoutilleerd Nederlands apparaat geplaatst. De perceptie die nu dreigt te gaan overheersen is dat Nederland er na de decentralisatie de baas gaat spelen
Door Gert Oostindie
De gedachte achter de huidige decentralisatie van het bestuurlijke bestel – pragmatische verwachtingen omtrent bezuinigingen daargelaten – is dat door beleid aan te passen aan lokale omstandigheden de effectiviteit van bestuur, en daarmee de broodnodige legitimiteit, zal worden verbeterd. De opheffing van de Nederlandse Antillen in 2010 weerspiegelt ook een proces van decentralisatie, echter niet ingegeven door politiek idealisme maar noodzakelijk geworden omdat het ‘land’ de Nederlandse Antillen door onderlinge spanningen onwerkbaar was geworden. Het Koninkrijk kent nu drie Caribische landen, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Daarnaast is een nieuwe figuur in ons bestuurlijk stelsel gecreëerd, namelijk dat van drie ‘openbare lichamen’, de eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De facto zijn zij overzeese gemeentes van Nederland. De introductie van dit staatkundige novum was geenszins geïnspireerd door de wens om meer macht bij het lokale electoraat en bestuur te leggen, maar de uitwerking ervan roept lokaal grote spanningen op die de legitimiteit van het bestuurlijke stelsel ondermijnen. Dat klinkt als een probleem en is het ook wel, maar de boodschap van deze bijdrage is dat er geen alternatief is.
Semi-federale constructie
Enig begrip van de voorgeschiedenis is onontbeerlijk. Het in 1954 geproclameerde Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden ging uit van een semi-federale constructie waarin het Koninkrijk bestond uit drie autonome en gelijkwaardige landen die elkaar wederzijds zouden bijstaan, maar intussen hun binnenlands beleid geheel zelfstandig zouden behartigen. Alleen zaken van algemeen belang, waaronder internationale betrekkingen, defensie en het waarborgen van de deugdelijkheid van bestuur in de afzonderlijke landen werden aan de door Nederland gedomineerde ‘Koninkrijksregering’ toegewezen. Dat de in schaal, macht en ontwikkeling volstrekt asymmetrische landen ‘gelijkwaardig’ zouden zijn en elkaar ‘wederzijds’ zouden bijstaan waren ficties, ooit vergeefs aangeboden om Nederlands-Indië voor het Koninkrijk te behouden en in 1954 in stand gehouden om de internationale gemeenschap te tonen hoezeer Nederland lering had getrokken uit het debacle van het eigen dekolonisatiebeleid voor Indonesië. Feit is wel dat Den Haag decennialang angstvallig de autonomie van de Caribische landen bleef respecteren, ook waar er bestuurlijk reden was om vragen te stellen bij het gevoerde beleid. Dat veranderde vanaf 1990, toen bestuurlijk Den Haag erkende dat het Koninkrijk nog lang trans-Atlantisch zou blijven. Allengs werd de Haagse bemoeienis met het Antilliaanse beleid geïntensiveerd. Tot inhoudelijke herziening van het Statuut kwam het echter niet; de Caribische landen gebruikten hun in het Statuut vastgelegde vetorecht om hun autonomie althans formeel overeind te houden.
Waar Nederland decennialang had aangestuurd op de overdracht van de soevereiniteit aan de Antillen-van-zes, gebeurde het tegenovergestelde. Tegen onafhankelijkheid bestond en bestaat op alle eilanden overweldigende weerstand, zowel onder bestuurders als politici. Schoorvoetend erkende Den Haag rond 1990 dat zowel het internationaal recht en het staatsrecht als de geopolitieke werkelijkheid een eenzijdig opleggen van de onafhankelijkheid onmogelijk maken. Hoe vaak ook dezer dagen weer wordt verzucht dat ‘we’ beter af zouden zijn zonder de Antillen, dat blijft dagdromerij. Een herhaling van de Surinaamse dekolonisatie zit er niet in.
Opheffing Antillen
Dat het evenmin lukte de eilanden bijeen te houden werd op 10 oktober 2010 (‘10/10/10’) bezegeld. Op die dag werd de Nederlandse Antillen als land opgeheven. In dit proces, waarin overigens de D66-ministers De Graaf en Pechtold een belangrijke rol speelden, gaf Den Haag veel meer weg dan aanvankelijk Kamerbreed wenselijk werd geacht. Niet alleen werd node ingestemd met de opheffing van het land de Nederlandse Antillen, ook bekostigde Nederland met zo’n 1,7 miljard euro de sanering van de Antilliaanse overheidsfinanciën. Daar stond tegenover dat ‘het Koninkrijk’, lees Den Haag, een veel sterker toezicht verwierf op het financieel beleid van, en de waarborgen voor rechtszekerheid in, de nieuwe landen Curaçao en Sint Maarten. De autonomie van de afzonderlijke landen van het Koninkrijk werd daarmee ingeperkt, vooralsnog tijdelijk, maar met de reële kans dat dit tijdelijk toezicht een structureel karakter zal krijgen en zich uiteindelijk ook tot Aruba zal gaan uitstrekken.
In de voorafgaande jaren was niet alleen duidelijk geworden dat de drie ‘grote’ Antillen bestuurlijk niet zozeer afscheid wilden nemen van Nederland maar van elkaar, maar ook dat zij geen behoefte hadden de zorg voor de drie ‘kleintjes’ op zich te nemen. Op hun beurt hadden de zogeheten BES-eilanden meer vertrouwen in Nederland dan in de Nederlands-Caribische landen. En zo werden Bonaire, Sint Eustatius en Saba ‘openbare lichamen’ van Nederland. Nederland ligt nu dus ook in de Cariben, de hoogste top van ons land ligt niet langer in Limburg maar op Saba. En we hebben nu drie gemeentes die bestuurlijk niet onder een provincie vallen en bovendien qua schaal ver beneden de Nederlandse normen voor zelfstandige gemeentes vallen (Bonaire heeft zo’n 16.000 inwoners, Sint Eustatius 4000 en Saba 2000). Er is natuurlijk meer dat deze drie Caribische gemeentes bestuurlijk anders maakt dan Nederlandse gemeentes, zoals de geografische afstand, het cultuurverschil en de grote verschillen in ontwikkelingsniveau.
Wat daarnaast sinds 10/10/10 vanuit bestuurlijk oogpunt alle verschil maakt, is de gezamenlijk beleden wil om het bestuur van de eilanden te versterken en fors in te zetten op verbetering van de overheidsvoorzieningen. Om dit te realiseren heeft Nederland een Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN) opgezet die zich intensief bezighoudt met een breed scala van bestuurlijke vraagstukken, variërend van belastingheffing en infrastructuur via integriteit en sociale voorzieningen tot gezondheidszorg en onderwijs. Dat Nederland extra financiële middelen en deskundigheid inbrengt, dat wordt door de burgers van Caribisch Nederland gezien en gewaardeerd. Zij klagen weliswaar dat de kosten van het levensonderhoud sterk zijn gestegen, maar zij verwachten te zullen profiteren van investeringen in overheidsdiensten zoals gezondheidszorg en onderwijs. De geloofwaardigheid van het gekozen model hangt sterk af van de daadwerkelijke resultaten die de komende jaren zullen worden geboekt.
Bestuurlijke drukte
Inmiddels bracht de keuze voor het model van het openbare lichaam grote bestuurlijke drukte op deze piepkleine eilanden met zich mee. Naast, en soms boven dan wel tegenover, het lokaal al bestaande bestuurlijke apparaat kwam een aanmerkelijk groter en beter geoutilleerd Nederlands apparaat te staan. Lokaal verkozen politici hebben vaak, en met reden, het gevoel geen regie meer te voeren. Ambtenaren van de RCN zijn zich hiervan bewust, zoeken niet zozeer macht, maar weten ook niet goed hoe zij hun taken voortvarend kunnen uitvoeren als zij zich voortdurend moeten voegen naar de lokale bestuurlijke cultuur. Het laat zich raden dat dit stevige problemen van politieke legitimiteit oproept. Als het electoraat via reguliere verkiezingen zijn vertegenwoordigers kiest, dan verwacht het ook dat deze lokale politici enige macht hebben. De perceptie die nu dreigt te gaan overheersen is dat Nederland de baas is geworden. Zelfs als de permanente interventie van RCN evidente successen oplevert is dit al problematisch; temeer indien die successen uitblijven of worden overschaduwd door problemen zoals een achteruitgang van de koopkracht, of het gevoel van Caribische Nederlanders dat zij tweederangs burger worden op hun eigen eiland, waar bemiddelde nieuwe Nederlanders de mooiste huizen laten bouwen en zich soms ook als kolonialen gaan gedragen.
Het interventionistische beleid reflecteert de Haagse overtuiging dat het voorgaande lokale bestuur de zaken niet op orde had. Het falen van het eerdere lokale bestuur wordt mede toegeschreven aan de kleinschaligheid van deze Caribische samenlevingen. Bestuurders en burgers staan er zo dicht bij elkaar, zo wordt geredeneerd, dat cliëntelisme vrijwel onvermijdelijk deel uitmaken van de politieke cultuur. Dat impliceert grote risico’s in de sfeer van zowel (on)partijdigheid als van efficiency. Dat klopt, maar draagt ook ironie in zich. Waar in Nederland decentralisatie wordt gezien als een middel om het bestuur dichter bij de burger te brengen, wordt aan de overzijde van de oceaan door Den Haag juist getracht om in het proces van decentralisatie de scheidslijnen tussen burger en bestuurders te versterken. Het is duidelijk dat dit lokaal grote weerstanden kan oproepen. Een alternatief voor de het gekozen beleid is er echter niet. De Antillen-van-zes of -vijf komen niet terug en onafhankelijkheid is geen optie; het gaat er vooral om een midden te vinden tussen respect voor de lokale cultuur en de noodzaak het bestuur, juist in het belang van de lokale bevolking, sterk te verbeteren. Dat klinkt, inderdaad, nogal paternalistisch.
Politieke legitimiteit
Een alternatief is er niet voor de drie BES-eilanden, en het is maar zeer de vraag of de eveneens noodzakelijke verbetering van de kwaliteit van het bestuur in de drie Caribische landen wèl is te realiseren zonder structurele versterking van de Nederlandse bemoeienis. Dat ligt nog een stuk moeilijker. Op Aruba, Curaçao en Sint Maarten wordt de doctrine van de eigen autonomie hooggehouden en wordt Nederlandse inmenging al snel als ‘rekolonisatie’ beschouwd. Hoezeer dat begrip ook hapert, het gebruik ervan weerspiegelt een duidelijk probleem rond politieke legitimiteit binnen het Koninkrijk. Dat wordt er niet beter op waar aan Nederlandse zijde de liefde voor de Cariben verder lijkt af te nemen en de roep sterker lijkt te worden om, als er dan geen afscheid kan worden genomen, tenminste de kosten van het Caribische deel van het Koninkrijk te minimaliseren.
Het is aan politiek Den Haag om het eigen electoraat duidelijk te blijven maken dat deze postkoloniale erfenis nu eenmaal blijvend is, wat onvermijdelijk Nederlandse inspanningen vergt. Alleen dan blijft het verdedigbaar om aan de overzijde van de oceaan te hameren op gezamenlijke normen van goed bestuur, en alleen dan kan er zoiets beklijven als een gedeeld gevoel van politieke legitimiteit binnen het trans-Atlantische Koninkrijk.
Gert Oostindie is directeur van het Koninklijk Instituut voor Taal-, Land- en Volkenkunde (KITLV-KNAW) en hoogleraar Geschiedenis aan de Universiteit Leiden.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij het onderwerp decentralisatie.Lees hier het pdf van dit artikel.
Een kwestie van algemeen belang
Terwijl lange tijd vooral zorgen werden geuit over de haalbaarheid van de decentralisaties, komt er geleidelijk een fundamenteler debat op gang over de gevolgen ervan voor onze democratie. Dat is goed en nodig, meent Jieskje Hollander. Het betreft echter geen technisch vraagstuk dat in bestuurlijke of beleidskringen kan worden afgedaan, maar raakt de kern van ons denken over democratie in Nederland.
Door Jieskje Hollander
Met het uitspreken van de troonrede is de start van het parlementaire jaar 2014-2015 een feit. Een op voorhand historisch jaar in de geschiedenis van de vaderlandse beleidsinrichting waarin ‘de drie decentralisaties in het sociale domein’, waar politiek en beleidsminnend Nederland reeds lang over spreken, hun beslag zullen krijgen. Sinds hun aankondiging worden deze immense verschuivingen van taken met – afwisselend – optimisme en zorg gadegeslagen. Positieve geluiden overheersen daar waar men zich richt op de kwaliteiten die gemeentes in positieve zin van het Rijk onderscheiden. Beter dan het afstandelijke en anonieme ‘Den Haag’ hebben gemeentes zicht op de werkelijke en specifieke behoeften van hun inwoners en kunnen deze bovendien beter met elkaar in verband brengen. Zo kan eindelijk ‘maatwerk’ worden geleverd; een ontwikkeling die, verondersteld, bijdraagt aan de (kosten)efficiëntie van beleid en aan de vrijheid en het geluk van de persoon die het betreft. De zorgen betreffen veelal de argumenten van tijdsdruk en haalbaarheid. Hebben gemeentes voldoende tijd gehad zich toe te rusten op hun taken en mogen we verwachten dat zij deze taken (met minder geld dan het Rijk) kunnen uitvoeren? Los van deze uitvoeringsvraagstukken krijgt, naarmate het ‘Uur U’ dichterbij komt, ook een fundamenteler debat steeds meer aandacht: het gevolg van de decentralisaties voor de waarborging van de Nederlandse democratie. Een kwestie die niet draait om bestuurlijke vernieuwing in enge zin, maar om de houdbaarheid en toekomst van de Nederlandse democratie zoals die vorm kreeg sinds de 19e eeuw.
Macht en tegenmacht
De zorgen rond het democratisch gehalte van de decentralisaties zijn divers. En lopen uiteen van heel concreet en technisch naar – op het eerste oog – conceptueel en academisch. De gemene deler is de waarschuwing dat de decentralisaties dan wel in belangrijke mate door bestuurlijke logica (goed in termen van maatwerk en efficiëntie winst) mogen zijn ingegeven, maar dat hun democratisch effect – d.w.z. hun effect op en in de Nederlandse democratische orde – niet vergeten mag worden. In essentie: dat macht niet mag decentraliseren, zonder een parallelle beweging van tegenmacht omdat zonder die beweging de liberale democratie gevaar loopt.
Lokale macht zonder versterkte lokale controle vormt de dood in de pot voor de mate waarin mensen nog greep hebben op lokale overheidsorganen; organen waaraan zij in de eerste plaats een deel van hun soevereiniteit afstonden om hen tegen willekeur en private afhankelijkheid te beschermen en die dus zouden moeten bestaan bij de gratie van hen, en niet andersom. Daarom benadrukken de bezorgden: gemeenten zijn géén uitvoeringskantoren van Den Haag. Het zijn democratische entiteiten op zich, die, zodra zij meer en directer zullen gaan over de rechten en voorzieningen van hun inwoners, ook om democratische betrokkenheid op lokaal niveau vragen. Maar kan de lokale democratie daarin voorzien? Is zij daar op toegerust? En wat betekent dit voor de Nederlandse democratische orde in zijn geheel?
De spanning tussen de bestuurlijke en democratische waarden wordt het meest tastbaar in het vraagstuk van de ‘gemeentelijke samenwerkingsverbanden’, aangegaan tussen kleine gemeenten om samen de uitvoeringsuitdagingen van de decentralisaties het hoofd te bieden. Hier ligt het veelbesproken risico van raadsleden die worden verzocht ‘te tekenen bij het kruisje’ door Colleges die hun plannen – om redenen van doelmatigheid, efficiëntie en slagkracht – eerder al zorgvuldig afstemden met collegabestuurders.[i] Een dynamiek die reeds werd vergeleken met de nationale parlementaire goedkeuring van zwaarbevochten Europese verdragen; een parallel die – terecht of niet – weinig optimisme oproept bij het denken over democratische legitimiteit en het vanzelf goed komen daarmee in de operatie decentralisatie. Een andere ‘klassieke’ zorg betreft de middelen waaruit gemeenten de decentralisaties moeten betalen. Als de decentralisaties om lokale (politieke) voorkeuren gaan, zo luidt de gedachte, moet de financiering en het bepalen van de financiële prioriteiten ook een lokale, en democratisch afrekenbare aangelegenheid zijn. Een analyse die uitmondt in de afwijzing van een ‘Haagse’ pot met geld en de roep om een eigen belastinggebied voor gemeentes.[ii]
Zo’n directe connectie tussen lokale kiezers en lokaal bestuur op tal van terreinen wordt steeds nadrukkelijker bepleit: onlangs nog riep de Hilversumse burgemeester Pieter Broertjes (PvdA) op tot het loskoppelen van de gemeenteraadsverkiezingen van een landelijke datum en een direct(er) gekozen burgemeester met een eigen en eenduidig mandaat en een zittingstermijn van gelijke duur als die van de raad.[iii]
Verbreed het perspectief
De groeiende aandacht en roep om steun voor het in stelling brengen van lokale tegenmacht daar waar de nieuwe macht zich vestigt, doet ons – Democraten – natuurlijk goed. Het vergroten van de lokale controlemogelijkheden draagt bij aan de mate waarin burgers vorm kunnen geven aan hun eigen leven en leefomgeving. Maar hiermee zijn we er niet. De democratische effecten van de decentralisatie spelen niet enkel op lokaal niveau, maar raken de samenhang van de Nederlandse democratie in haar geheel. De liberale denker Frank Ankersmit heeft in dit verband gewezen op de mogelijk verstrekkende en onbedoelde gevolgen van het doorbreken van de logica van representatieve democratie, zoals die sinds de 19e eeuw in Nederland vorm kreeg.[iv] De kern van zijn appèl: denk niet lichtzinnig over ‘de-centraliseren’. Meer nog dan een complexe bestuurlijke opdracht, zijn de decentralisaties een diepgaande ingreep in ons historisch gevormde democratische systeem; een ‘verkleining’ van het bestuurlijke stelsel die hernieuwde lokale afhankelijkheden kan genereren en zo – stelt Ankersmit prikkelend – de liberale verworvenheden van de democratie in Nederland teniet kan doen en feodale valkuilen laat herleven.
Ankersmits argument valt te lezen als een waarschuwing tegen de teloorgang van het (denken over het) publieke of algemeen belang. Met de decentralisaties lijkt op de terreinen van de langdurige en jeugdzorg – de facto – afscheid genomen te worden van een centraal-democratisch, kwalitatief gedefinieerd publiek belang. Lokale verschillen zullen ontstaan met betrekking tot de beschikbaarheid, kwaliteit en prijs van beschikbare voorzieningen in gemeenten. Dit maakt maatwerk mogelijk en dat spreekt aan, maar hiermee komt óók het vraagstuk rond belangrijke sociaal-liberale waarden als kansengelijkheid en rechtvaardigheid in beeld: in hoeverre vinden we de ontstane verschillen rechtvaardig? Welke verschillen vinden we wel of niet acceptabel? En hoe en wanneer bepalen we dat onderscheid? Met zijn allen – als Nederlanders – binnen de staatkundige contouren van eenheidsstaat Nederland? Of als inwoners van onze specifieke gemeenten, onze lokale democratieën ieder voor zich? En indien dat laatste, waar kan men terecht als het echt mis gaat? Of andersombekeken – minstens zo belangrijk – hoe zorgen we dat ‘Den Haag’ gemeenten een eerlijke kans geeft en voorkomen we bestuurlijk getouwtrek van deze zijde?
Meer dan bestuurlijke vernieuwing
Voor zover deze fundamentele vragen over onze democratische orde al gesteld worden, blijft een diepgaand debat erover uit en wordt beantwoording ervan geparkeerd als een zaak voor de toekomst. Een gemis, want het versterken van de lokale democratie draait niet alleen om bestuurlijke vernieuwing in de klassieke zin van het woord of het simpelweg implementeren van vormen van directere democratie in de gemeentelijke praktijk. Het draait om een totaalvisie op de (houdbaarheid) van de (representatieve) democratie in Nederland en het bewaken van de samenhang tussen het geheel en haar delen. Dit vergt het serieus nemen van grote, ogenschijnlijk abstracte vragen, om die vervolgens – in alle diversiteit – te vertalen in concrete oplossingen.
De Van Mierlo Stichting (VMS) nam de handschoen al op waar het de praktische uitwerking van de veel misbruikte term ‘participatiesamenleving’ betrof. In navolging van Alexander Pechtold die zich onlangs in de Algemene Politieke Beschouwingen uitsprak tegen ‘een al te simpele en eenzijdige invulling van het begrip participatiemaatschappij’ waarin mensen als beleidsinstrumenten lijken te worden gezien, wijst de VMS op de werkelijke opdracht waarvoor de participatiesamenleving ons stelt: het anders inrichten van de overheid zodat burgers zich ook daadwerkelijk gesteund zien als zij initiatieven ontplooien.[v] Voortbouwend hierop zal in de komende maanden de toekomst van, zowel de lokale en – in samenhang daarmee – centrale democratie en haar inrichting onze aandacht krijgen. Van de abstracties van het rechtvaardigheidsvraagstuk tot de concrete rol van zeer relevante, maar onderbelichte, actoren als regionale media of het ministerie van Binnenlandse Zaken – NB: een opvallende afwezige in de decentralisatie discussie, zo werd al eerder opgemerkt[vi] – en meer. Want: een sterke, samenhangende en florerende democratie is van algemeen belang.
Jieskje Hollander is wetenschappelijk medewerker van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, wetenschappelijk bureau voor sociaal-liberaal gedachtegoed.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
Noten
[i] In antwoord op dit risico pleit D66 pleit voor de opschaling van gemeentes waardoor samenwerkingsverbanden overbodig worden; een oplossing gericht op zowel het bestuurlijke uitvoeringsprobleem als de democratie zorg.
[ii] Daarvoor pleiten onder ander Jozias van Aartsen Marc Chavannes in september in, respectievelijk, het Financieel Dagblad en de NRC.
[iii] Pieter Broertjes, ‘Hak pad in democratische jungle’, Volkskrant (9 september 2014).
[iv] Frank Ankersmit, ‘From the Middle Ages to democracy – and back again’ (ongepubliceerd congres paper 2014). Dit punt zal in o.a. uitgewerkte vorm ook terugkeren in zijn nieuwe boek ‘Hoe de Middeleeuwen terugkeerde in de Nederlandse politiek’, te verschijnen in 2015.
[v] Van Mierlo Stichting, Van Opgelegde naar Oprechte participatie. De mens en zijn verbindingen in samenleving, economie & staat te verschijnen bij Boom/Lemma in november 2014.
[vi] Douwe Jan Elzinga, ‘BZK te onzichtbaar bij de decentralisatie’ Binnenlands Bestuur (28 februari 2014).
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij de onderwerpen decentralisatie en democratie.Lees hier het pdf van dit artikel.
Dit artikel omvat een fotoreportage. Lees de pdf-versie om de foto’s te bekijken.
Zit de lokale macht met de decentralisaties nu in de lift of in de knel? Met deze thematiek in het achterhoofd heb ik voor dit nummer van Idee een rondgang gemaakt langs de plaatsen waar die macht huist; nl. de gemeentehuizen (stadhuizen) in Nederland.
Nederland kent bij mijn weten geen grote traditie waarin de bestuurlijke macht markant in architectuur of stedenbouwkunde wordt vormgegeven en zeker niet op dit laagste bestuurlijke niveau. De grote uitzondering is natuurlijk het voormalig Stadhuis op de Dam dat ooit de wereldmacht van de stad Amsterdam belichaamde en dat dan ook niet voor niets al meer dan 200 jaar geleden werd gepromoveerd tot Koninklijk Paleis. Maar ook de oude stadhuizen in de 20e eeuw zoals die van van architect Dudok (Hilversum, IJmuiden) onderscheiden zich in allure en originaliteit. Het traditionele karakteristieke raadhuis met trapgevel, gekleurde houten luiken en een bordes waarop stenen leeuwen trots het gemeentewapen in hun klauwen torsen, dat bestaat hier en daar nog wel, maar wordt eigenlijk alleen voor representatieve doeleinden gebruikt, zoals ontvangsten en huwelijken. De meeste gemeenten die ik echter heb bezocht moeten het doen met een nondescripte nieuwbouw als stadskantoor of gemeentehuis, zonder al te veel allure of ambitie, die overigens bijna altijd wel verrassend groot is.
Aan de andere kant van het spectrum bevindt zich het stadhuis van Zaandam, waar met een carnavalesk historiseren is gepoogd een karikatuur van een oud stadshart te suggereren; hier overigens in combinatie met station, hotel, winkelcentrum en een heuse nepgracht. In bijna alle gevallen is het moderne gemeentehuis ontworpen voor multifunctioneel gebruik; het deelt het dak met een theater, een culturele instelling, bibliotheek of politiebureau (zelfs het hoofdstedelijke stadhuis heeft haar geuzennaam Stopera aan dit fenomeen te danken.)
Verder viel mij op dat veel gemeentehuizen beperkte openingstijden hebben. Verschillende waren een hele werkdag in de week gesloten, veel anderen waren slechts ’s ochtends voor de burger toegankelijk. Ik hoop maar dat dit met het uitbreiden van verantwoordelijkheden geen problemen gaat opleveren.
Herman Wouters is fotograaf
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
– – Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij het onderwerp lokale en regionale politiek. Lees hier het pdf van dit artikel.“Maatwerk wordt de regel”
De discussies over de decentralisaties zijn vaak heel technisch en abstract. Zij raken echter bijna iedereen. Wat gaan mensen er van merken? Een interview met D66-wethouder Hanneke Balk-Lampe. Door Ivo Thonon Het Rijk en de provincies hevelen in 2015 drie grote taken over naar de gemeentes: langdurige zorg (voor met name minder mobiele mensen en ouderen), jeugdzorg (zorg rondom opvoed- en opgroeiproblemen van kinderen) en hulp aan werklozen en arbeidsgehandicapten (via de Participatiewet). Hoog tijd dus om één van de spelers in dat veld van de ‘drie decentralisaties’ te bevragen hoe dat werkt en wat wel en niet goed gaat. Daarom liet Idee Hanneke Balk-Lampe aan het woord. Zij is sinds april 2013 wethouder voor D66 in de gemeente Waalre (17.000 inwoners), onder de rook van Eindhoven. Zij heeft twee decentralisaties in haar portefeuille (langdurige zorg en jeugdzorg) en daarnaast onderwijs, jeugd, dierenwelzijn en openbaar vervoer. Voordat zij wethouder werd voor D66 was zij raadslid en wethouder voor Cranendonck Actief!, een lokale partij in de gemeente Cranendonck (Zuidoost-Brabant). De ‘decentralisaties’ kennen veel mensen wel uit de krant of het journaal, maar het blijft toch wat abstract. Wat gaan mensen er in de praktijk eigenlijk van merken? “In Waalre kunnen mensen voortaan bij één contactpersoon terecht, terwijl dit vroeger bij verschillende loketten was. Inkomensvoorziening, jeugdzorg, langdurige zorg, huishoudelijke hulp: voor al die vragen kun je straks in Waalre terecht bij één consulent die je met alle vragen kan helpen. Ik denk dat dit een grote verbetering is. Eén gezin, één plan, één consulent wordt daarmee in praktijk gebracht. En er wordt optimaal rekening gehouden met de verschillen die elke hulpvraag in zich heeft: maatwerk wordt de regel, waar dat eerder standaarden en protocollen waren. Daarnaast betrekken we de inwoner ook actief bij de oplossing van het probleem. Niet het probleem als hulpverlener willen oplossen, maar samen kiezen en werken aan verbeteringen. Bijvoorbeeld, als er een inkomensprobleem is in een gezin met twee kinderen dan is dat een andere situatie dan een gezin met een inkomensprobleem waarbij de ouders inwonen. In het eerste geval is het goed als de consulent ook bekijkt of jeugdzorg nodig is, en in het tweede geval of er ook langdurige zorg nodig is om het gezin te ontlasten. Vroeger hadden die mensen dat zelf moeten verzinnen, want bij het loket van al die verschillende instanties hadden ze die vragen niet zo op het netvlies. Een ander voorbeeld van maatwerk is zoeken naar creatieve mogelijkheden, zoals een idee van een vrijwilligersgroep. Die groep doet aan natuurbeheer en wil jongeren uit de geestelijke gezondheidszorg meenemen bij het onderhouden van de bossen in de gemeente. Die vrijwilligers vinden het leuk dat ze hulp krijgen en de jongeren krijgen een zinvolle dagbesteding. Dat zou eerder niet mogelijk geweest zijn, want toen was die flexibiliteit er niet: zulke vrijwilligersgroepen komen niet snel in beeld bij de Rijksinstanties die dagbesteding regelen, terwijl wij ze als gemeente wel kennen. Andersom kunnen we als gemeente een dergelijke activiteit ook beter ondersteunen door de GGZ erbij te betrekken.” Wat is er goed en wat is er niet goed aan de decentralisaties vanuit sociaal-liberaal oogpunt? “Het mooie van deze decentralisaties is dat de roep erom ooit vanuit de gemeentes zelf is begonnen, dus het komt echt van onderop. Ik vind het positief dat zorg en welzijn een stuk dichterbij de inwoners gebracht gaan worden. Gemeenten krijgen de ruimte om sociaal maatwerk te leveren. Waar ik me zorgen over maak is hoeveel bereidheid er is om verschillen te gaan accepteren. Ik zie de koppen al in de kranten: ‘In Leeuwarden twee scootmobielen, maar in Middelburg een looprekje’. Terwijl het niet om vergelijkingen tussen gemeenten zou moeten gaan. Als het gaat om zorg en welzijn bieden de decentralisaties juist de kans om naar de behoeften van individuele burgers te kijken. Er zijn altijd verschillen tussen zorgvragers en vaak weet je als buitenstaander niet volledig wat iemands persoonlijke (gezins) situatie is. Ik vind het dan ook te makkelijk dat buitenstaanders daar over oordelen. Het doel is juist de individuele draagkracht van burgers zo hoog mogelijk houden. Belangrijk is om dan ook te kijken naar iemands netwerk. Maar ook: als de raad het goed vindt dat we in Waalre de onroerendezaakbelasting (OZB) verhogen zodat we dan meer geld kunnen gebruiken voor zorg, dan zien inwoners van een buurgemeente die OZB-verhoging waarschijnlijk niet, maar gaan ze waarschijnlijk wel bij hun gemeente vragen om dezelfde zorg als hier in Waalre.” Het Rijk en de provincie dragen de taken die bij de decentralisaties horen officieel op 1 januari 2015 over aan de gemeente, maar 2014 is een soort overgangsjaar. Hoe vind je dat de overdracht van taken vanuit het Rijk en provincie richting gemeentes plaatsvindt? “De Provincie Noord-Brabant verdient een pluim omdat zij gemeentelijke samenwerkingsverbanden die er al aan toe waren eerder taken heeft gegeven zodat ze alvast konden oefenen voordat de echte overheveling op 1 januari 2015 plaatsvindt. Voor de taken die van het Rijk komen vinden we dat de besluitvorming erg laat plaatsvond, zodat we lang niet wisten waar we aan toe waren. We hebben niet heel veel vrijheid gekregen van het Rijk om zelf keuzes te maken, maar met de ruimte die we hebben gekregen ben ik erg blij. Ik hoop dat we nu kunnen gaan bewijzen dat we meer keuzevrijheid aan kunnen. Het maakt het wel moeilijker voor mijn werk dat de Tweede en Eerste Kamer in Den Haag voor wat minder bewegingsruimte voor gemeentes hebben gekozen, maar ik snap ook dat de volksvertegenwoordigers op hun manier het beste voor de inwoners van Nederland willen, net als ik dat wil voor de inwoners van mijn gemeente.” Democratische controle is één van de waarden die sociaal-liberalen verdedigen. Op gemeentelijk niveau controleert de raad de uitvoering van het beleid. Echter, die controle komt in het gedrang bij de vele gemeentelijke samenwerkingsverbanden die opgetuigd worden om de decentralisaties uit te voeren. Bij die samenwerking staat de raad immers vaak op achterstand, of wordt ze pas laat geïnformeerd. Hoe ga je daarmee om als D66-wethouder van een kleine gemeente, die vast ook in een samenwerkingsverband samenwerkt? “Ook als grote gemeente zul je taken gaan aanbieden aan externe (markt)partijen, dus wat dat betreft zijn kleine en grote gemeenten hetzelfde. De wethouder blijft verantwoordelijk, maar de uitvoerder voert het uit, dus het wordt voor de raad moeilijker invloed uit te oefenen, dat klopt. In Waalre hebben wij er voor gekozen om specialistisch personeel aan te trekken en zoveel mogelijk taken bij de gemeente zelf te houden. Dit hebben we gedaan op initiatief van de raad, die gebruik wilde maken van de kleinschaligheid van onze gemeente en via een motie een ‘persoonlijke en dichtbije aanpak’ heeft bepleit. Ik geloof dat we zo’n aanpak als gemeente zelf goed kunnen uitvoeren door de samenwerking met vrijwilligers en andere niet-professionals te versterken. Zij weten vaak ook wat er leeft in het dorp. Kortom, in Waalre zit de raad dus nog flink aan het roer, ook na de decentralisaties. Ook in het samenwerkingsverband met drie andere gemeentes, Dommelvallei+. Daarin hebben we met zijn vieren afgesproken dat er altijd ruimte is voor invulling van de ‘couleur locale’. De raad van Waalre heeft bijvoorbeeld aangegeven dat ze meer ruimte voor het persoonsgebonden budget te willen houden, en dat kan dan nog. Dat vind ik een fijne maar ook terechte werkwijze, want we krijgen de taken naar 403 gemeentes overgeheveld en niet naar tig samenwerkingsverbanden.” Binnenkort verschijnt er een boek van de Van Mierlo Stichting over hoe mensen onderling zaken organiseren en hoe de maatschappij, het bedrijfsleven en de overheid daardoor veranderen. Welke rol zie jij voor het overlaten van zaken aan mensen onderling binnen de decentralisaties? Dan kom ik weer terug bij een gemeente van onze omvang. In deze gemeente hebben mensen veel relaties met elkaar en ze kunnen nog zaken onderling regelen. Sterker nog, ik ondersteun dat van harte, maar dat kan ik pas na de decentralisaties. Vroeger ging het geld immers gelijk van het Rijk naar instanties, en hadden wij als gemeente wet- en regelgeving noch geld aan onze zijde om mensen onderling te steunen. Maar straks zijn wij zelf als gemeente verantwoordelijk en hebben we het geld en de wet- en regelgeving wel aan onze kant. Om een voorbeeld te geven: in ons dorp is een groep inwoners die dagbesteding voor kwetsbare ouderen wil organiseren. Zij hebben zelf een plan gemaakt en de vrijwilligers bij elkaar gebracht. Ze hebben alleen nog geld nodig voor één professionele kracht en een ruimte in het gemeenschapshuis. Vroeger hadden we dat ook kunnen steunen, maar zou het allemaal veel ingewikkelder zijn geweest, met indicatiestelling, subsidievoorwaarden en extra uitgaven bovenop de gemeentebegroting. Nu hebben we er geld in de begroting voor en maken we zelf een afweging waar we het geld voor inzetten. Zo kunnen we goede initiatieven ondersteunen van mensen die anderen helpen.” Ter afsluiting: zijn er nog andere taken die je als gemeente beter zou kunnen doen dan Rijk of provincie en zo ja, welke? “Ik vind het nog steeds een gemiste kans dat we de persoonlijke verzorging niet als taak hebben meegekregen met de langdurige zorg. Naar mijn idee is persoonlijke verzorging (straks een taak van de zorgverzekeraars) zo verbonden met welzijn (straks een gemeentelijke taak) dat je dat niet uit elkaar zou kunnen trekken. Dit kan discussie opleveren, wat niet in het belang is van de zorgbehoevenden. Ik ben bang dat de zorgverzekeraars en gemeentes met elkaar gaan discussiëren wat nu welzijn en wat zorg is, en wie nu wat moet gaan betalen. Dat kan betekenen dat er bij persoonlijke verzorging straks niet gekeken wordt naar wat het beste is voor de burger. Ik ben er dan ook van overtuigd dat de persoonlijke verzorging uiteindelijk ook naar de gemeentes toe komt.” Ivo Thonon coördineert bij de Permanente Programmacommissie van D66 de gemeentelijke en provinciale verkiezingsprogramma’s en is daarnaast D66-Statenlid in Utrecht. Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht, en is te vinden bij de onderwerpen decentralisatie en interviews.Lees hier het pdf van dit artikel. Hoe het lokale steeds opnieuw wordt uitgevonden als oplossing Dé decentralisaties van 2015 zijn niet alleen iets van onze huidige tijd. De moderne geschiedenis laat zich lezen als een “asymmetrisch huwelijk” tussen centralisatie en decentralisatie, zo stelt Stefan Couperus. Het lokaal bestuur is hierbij boven alles aanjager van innovatie in het openbaar bestuur geweest. Dat schept vertrouwen voor de nabije toekomst. Door Stefan Couperus “Decentralisatie in Nederland is een dubbelzinnig afscheid”, stellen Nico de Boer en Jos van der Lans in hun recente boek Decentraal (De Boer en Van der Lans 2014: 87). Taken worden overgeheveld van de rijksoverheid naar de gemeenten, maar de gemeente krijgt daarmee niet meer zelfbeschikking. De auteurs wijzen op de ‘decentralisatieparadox’: “Den Haag geeft weg en haalt in dezelfde beweging weer binnen.” (De Boer en Van der Lans 2014: 89). En inderdaad, wie de laatste tweehonderd jaar overziet, moet vaststellen dat decentralisatie nagenoeg altijd gepaard gaat met centralisatie. Het zijn twee zijden van dezelfde medaille. Dat inzicht vinden we overigens al terug in het meer dan honderd jaar oude werk van de eminente staatsrechtsgeleerde J.Th. Buys. Hij stelde aan het einde van de negentiende eeuw al vast dat zelfs Frankrijk – toen en nu voor velen het toonbeeld van centralisatie – niet meer het ‘land van de absolute centralisatie’ was (Buys 1884: 10). Wellicht belangrijker dan deze decentralisatieparadox, is in mijn ogen echter het grote aanpassingsvermogen van de lokale overheid (gemeenten) om zich telkens opnieuw uit te vinden bij uitslaande pendules naar zowel centralisatie als decentralisatie. In beide omstandigheden heeft het lokaal bestuur zich in de moderne geschiedenis bewezen als een vernieuwer. De geschiedenis zou huidige gemeenten voldoende zelfvertrouwen moeten bieden om de monsteroperatie anno 2014 te ondernemen. Van autonomie en zelfbestuur … Decentralisatie, evengoed als centralisatie, is onlosmakelijk verbonden met de moderne geschiedenis van het Nederlandse politiek-bestuurlijke bestel. En in het algemeen is decentralisatie een wezenskenmerk van de ontwikkeling van Westerse staatsbestellen, sinds het proces dat de Franse historicus Pierre-Yves Saunier ‘the municipalisation of the world’ noemde (Saunier 2008: 11). Saunier wijst hiermee op het min of meer gelijktijdige proces van uniformering van een gelaagd bestel, vanaf het midden van de 19de eeuw, waarbij gemeenten worden onderkend als een eigenstandige lokale overheid met een eigen handelingssfeer. Dat proces voltrok zich in Nederland vooral na de invoering van de Grondwet van 1848 en de bijbehorende Gemeentewet van 1851. De verankering van de gedecentraliseerde eenheidsstaat was het vertrekpunt van een aanhoudende (her)interpretatie van de lokale overheid in twee juridische hoedanigheden: als zelfstandige overheid (autonomie) en als uitvoeringsorganisatie voor andere (centrale) overheden. Het laatste noemden we eerst misleidend ‘zelfbestuur’; tegenwoordig staat het bekend als ‘medebewind’. In de bestuurspraktijk bleek deze januskop van de gemeente vaak veel minder evident. Vanaf het einde van de 19de eeuw tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog bewogen gemeentebesturen, vooral in de grote steden, zich ruim buiten de juridische kaders zoals bepaald in de Grondwet en de Gemeentewet. Lokale overheden bleken vaak uitstekende ondernemers; eerst door zich te ontfermen over nutsvoorzieningen, later door intensieve bemoeienis met de volkshuisvesting, een (gereguleerde) markt die gemeenten grotendeels zelf vorm hebben gegeven in de jaren ’20 en ’30 van de 20ste eeuw. Bovendien exploiteerden gemeenten in toenemende mate culturele en sociale voorzieningen en kregen verschillende publiek- private samenwerkingsvormen gestalte op lokaal niveau. Kortom, het was niet dankzij, maar ondanks het Huis van Thorbecke dat gemeenten zich lieten zien als voorname beleidsvernieuwers in de periode voor de Tweede Wereldoorlog. Naar centralisatie in de wederopbouw … De eerste bestuurskundige in Nederland, de jurist G.A. van Poelje, richtte zich niet voor niets op vraagstukken van het lokaal bestuur; daar gebeurde het, daar was publieke dienstverlening het meest manifest en daar stonden bestuurders en bestuurden dichter bij elkaar dan elders. Maar Van Poelje was ook voorzienig. Hij voorspelde dat de welvaartsgemeente van voor de Tweede Wereldoorlog zou verworden tot een cultuurgemeente (Van Poelje 1936), een lokale overheid die alleen nog bewegingsvrijheid kende binnen het culturele domein (bibliotheken, theaters, muziekscholen). En inderdaad, na 1945 werd een groot deel van de bewegingsruimte van de Nederlandse gemeenten geofferd aan de grote gecentraliseerde sociale en economische stelsels van de wederopbouw. De master narrative over gemeentelijke zelfstandigheid luidt in bijna alle West-Europese landen hetzelfde: de lokale overheid levert autonomie in, ten faveure van allerlei nieuwe uitvoeringstaken voor andere overheden en hun agentschappen, in casu de centrale staat. Tegelijkertijd werd in dezelfde periode, van de jaren ’30 tot diep in de jaren ’60, uitvoerig gediscussieerd over decentralisatie, niet alleen in Nederland, maar ook in Groot-Brittannië, Frankrijk en België. In combinatie met de duidelijke tendens van centralisatie – de rijksoverheid nam zienderogen taken over van de gemeenten – kreeg het begrip decentralisatie een andere semantische lading. Het ging niet meer om autonomie of medebewind, maar vooral over de almaar complexere uitvoeringsorganisatie van de welvaartsstaat. De Rijksoverheid diende op enige manier invulling te geven aan het concept van subsidiariteit: beleid moet uitgevoerd worden op het niveau waarop de burger het beste gediend is. Dit kon op twee manieren; via ‘territoriale decentralisatie’ en ‘functionele decentralisatie’. Functionele decentralisatie viel voor een groot deel samen met het ordeningsdebat: de langdurige discussie over de inrichting van staat en maatschappij, die door ‘wederzijdse doordringing’ een gezamenlijke organisatievorm nodig hadden om permanent samen te werken (Romein 1976: 369-370). De historicus Piet de Rooy noemde deze discussie treffend de ‘moederwetenschap’ in Nederland (De Rooy 1989). Na decennia van ideologische scherpslijperij tussen socialisten, katholieken, protestanten en liberalen vertaalde de idee van functionele decentralisatie zich vanaf de jaren ‘50 in een waaier van advies- en inspraakmodellen waarin belangenvertegenwoordigers de boventoon voerden. Het bekendste voorbeeld is de Sociaal-Economische Raad (SER). Daarbij was de opbouw van de Nederlandse onderhandelingshuishouding – de polder – gebonden aan enige vorm van territoriale decentralisatie; denk aan de districten en regio’s die verschillende overlegverbanden in de landbouw nodig hadden om te functioneren. Territoriale decentralisatie werd, opmerkelijk genoeg, steeds meer in verband gesteld met binnengemeentelijke decentralisatie, vooral in de grote steden (Hakvoort 1980). Een wetswijziging in 1972 maakte het mogelijk om bevoegdheden van de gemeenteraad over te dragen aan (gekozen) deelgemeenteraden of wijkraden – een beslissing die onlangs met de afschaffing van deelraden weer ongedaan is gemaakt. Deze gemeentelijke connotatie van decentralisatie laat in ieder geval zien dat er op lokaal niveau nog steeds iets te decentraliseren viel, ondanks de toenemende bemoeienis van de rijksoverheid met lokale aangelegenheden. Maar ook hier gold dat de lokale overheid, ondanks de tendens van centralisatie, al vanaf de late jaren veertig deze agenda van binnengemeentelijke decentralisatie had geëntameerd. Zonder inmenging van de centrale overheid stelden grote gemeenten allerlei inspraakorganen in op wijkniveau, zoals de wijkraden waarvan de eerste werd geïnstalleerd in Rotterdam in 1947. Net als voor de Tweede Wereldoorlog, met de ontwikkeling van allerlei lokale voorzieningen en diensten, toonden lokale autoriteiten zich wederom in staat om zich een eigen beleidsdomein toe te eigenen, ditmaal ook op het terrein van de democratische besluitvorming. … naar weer nieuwe decentralisatie Vanaf de ‘grote operaties’ van de kabinetten-Lubbers in de jaren ’80, waarbij functionele decentralisatie plaatsmaakte voor privatisering en outsourcing, is decentralisatie terug als noemer om gemeenten in te schakelen bij de uitvoering van beleid, onder het verhulde motto van bezuiniging en efficiëntie. In 1983 presenteerde de regering het Decentralisatieplan, met vergaande voorstellen om taken over te hevelen naar provincies en gemeenten (Dölle en Elzinga 2004). In 1994 signaleerde de bestuurskundige Vic Veldheer in een gedegen studie naar de historische ontwikkeling van gemeentebeleid nog steeds ‘impulsen tot decentralisatie’ van de rijksoverheid op het terrein van volkshuisvesting, cultuur, sociale zekerheid, zorg en welzijn (Veldheer 1994: 11). Met de decentralisatieoperatie van 2014 bevinden we ons dus in hetzelfde paradigma als dertig jaar geleden: de logica’s van schaalvergroting (de centralisatie tijdens de wederopbouwperiode) en neocorporatisme (het optuigen van de ‘polder’) zijn ingeruild voor de wetten van een terugtredende overheid en vermeende efficiëntie in publieke dienstverlening. Decentralisatie betekent nu, meer dan ooit, gereguleerde zelfregulering. Gemeenten krijgen een enorm pakket aan nieuwe taken toebedeeld door het Rijk, die vervolgens toezicht blijft houden, zonder dat daarmee extra middelen gepaard gaan. Als ruilmiddel laat het Rijk gemeenten de ruimte om de nieuwe taken zo goed mogelijk te organiseren, met inachtneming van lokale omstandigheden en usances. Gemeenten als aanjagers van innovatie Juist dit laatste aspect, de zelfregulering (of lokale beleidsvrijheid) voor gemeenten op het terrein van maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en arbeidsparticipatie, moet met het oog op het verleden vertrouwen genereren bij gemeenten. De moderne geschiedenis heeft uitgewezen dat in het asymmetrische huwelijk tussen centralisatie en decentralisatie, waarbij de echtelieden afwisselend het familiehoofd zijn, gemeenten altijd in staat zijn geweest om buiten bestaande kaders en denkbeelden innovatieve vormen te vinden voor sociale politiek, zowel op het terrein van de beleidsvorming als op het terrein van de uitvoering. Toegegeven, de context is veranderd en meer dan ooit wordt een samenspel van burgers en (lagere) overheid verwacht. Ook op dit terrein bestaan talrijke historische precedenten op lokaal niveau sinds de Eerste Wereldoorlog. In Amsterdam bestond bijvoorbeeld in de jaren ’30 van de vorige eeuw een Levensmiddelenraad waarin belangengroepen, burgers en lokale beleidsmakers samen een stimuleringspolitiek uitdachten voor de noodlijdende kleinhandel (Couperus 2009: 236- 242). Dit soort historische voorbeelden laat zien dat gemeenten niet alleen het kind van de rekening van een botte bezuinigingsoperatie waren of zijn. Het lokaal bestuur is boven alles aanjager van innovatie in het openbaar bestuur. De huidige decentralisatie kan door een historische bril ook bezien worden als een erkenning van de buitengewone prestaties van Nederlandse gemeenten als bestuurlijke vernieuwers in de laatste 150 jaar. Het is nu aan ‘Den Haag’ om maat te houden met het ‘binnenhalen’ (lees: het reguleren en toezicht houden) van wat eerder is weggegeven. Stefan Couperus is universitair docent ‘Politiek en Maatschappij’ en post-doc onderzoeker aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is gespecialiseerd in de stadsgeschiedenis, politieke en sociale geschiedenis, en bestuursgeschiedenis in (West-)Europa in de 19de en 20ste eeuw. Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. Literatuur- Boer, M. de en Lans, J. van der (2014). Decentraal. De stad als sociaal laboratorium. Amsterdam: Atlas Contact.
- Buijs, J.T. (1884). De grondwet: toelichting en kritiek (deel 2). Gouda: Quint.
- Couperus, S. (2009). De machinerie van de stad. Stadsbestuur als idee en praktijk, Nederland en Amsterdam 1900-1940. Amsterdam: Aksant.
- Dölle, A.H.M. en Elzinga, D.J. (2004). Handboek van het Nederlandse gemeenterecht. Deventer: Kluwer.
- Hakvoort, J.L.M. (1980). Territoriale decentralisatie. Een onderzoek naar het functioneren van deelgemeenten te Rotterdam. Assen: Van Gorcum.
- Poelje, G.A. van (1936). ‘De cultureele politiek van de gemeenten’, in: Gemeentebestuur, 16, 2: 189-218.
- Romein, J. (1976). Op het breukvlak van twee eeuwen. Amsterdam: Querido’s Uitgeverij.
- Rooy, P. de (1989). ‘Het zoeken naar de moederwetenschap. Ordening in de jaren dertig’, in: R.A. Koole, R.A. (ed.), Van Bastille tot Binnenhof. De Franse revolutie en haar invloed op de Nederlandse politieke partijen. Houten: Fibula.
- Saunier, P.Y. (2008). ‘Introduction: Global City, Take 2: A View from Urban History’, in: Saunier, P.Y. en Ewen, S. (eds.), Another Global City. Historical Explorations into the Transnational Municipal Moment, 1850-2000. New York: Palgrave Macmillan.
- Veldheer, V. (1994). Kantelend bestuur: onderzoek naar de ontwikkeling van taken van het lokale bestuur in de periode 1851-1985. Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau.
