pdf van dit artikel.
Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en particulier initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de verzorgingsstaat moet verhullen. Volgens Paul Frissen wordt de terugtredende overheid vooralsnog vooral groter.
Door Paul Frissen
De almachtige verzorgingsstaat treedt terug en de samenleving zal participeren – zo luidt het politieke vertoog. De samenleving neemt initiatief en geeft nieuwe vormen aan solidariteit, empathie en lotsverbondenheid. Een veelheid aan burgerinitiatieven is daarvan empirisch bewijs. De overheid kan echter maar moeizaam loslaten en de samenleving blijft hechten aan verworven rechten en gelijkheid. De voorzieningen van de verzorgingsstaat zijn uitdrukking van sociale grondrechten en verplichten de overheid tot zorg, zekerheid en bescherming. Ook dat blijft een krachtig vertoog. Kan de overheid dus wel terugtreden?
Recht op vrijheid of geluk?
Klassieke grondrechten als vrijheid van meningsuiting en vrijheid van vereniging zijn een fundamenteel uitgangspunt van de rechtsstaat, en de bescherming daarvan is de belangrijkste taak van de rechtsstaat. De klassieke grondrechten die aan de burger toekomen waarborgen diens negatieve vrijheid – de vrijheid ‘van’ (inmenging met zijn leven) [1]. De Nederlandse Grondwet is echter niet al te royaal met klassieke grondrechten voor haar burgers. Zo goed als elk klassiek grondrecht kan de wetgever (=de politiek) bij nadere wetgeving inperken of teniet doen.
De Grondwet is daarentegen veel royaler in de formulering van ‘sociale’ grondrechten dan klassieke grondrechten. Die hangen sterk samen met de verzorgingsstaat. Waar de klassieke rechtstaat vooral overheidsoptreden limiteert, is de verzorgingsstaat juist activistisch. De sociale grondrechten zijn ‘instructienormen’ – ze dragen de staat op verantwoordelijkheid te nemen en activiteiten te ontplooien: wetgeving, beleid, planning, financiering, ordening, kortom alles waar het om draait bij de terugtredende overheid. Het gaat dan om het recht op rechtsbijstand, de bevordering van werkgelegenheid met een beschermde rechtspositie, medezeggenschap en vrije arbeidskeuze, de zorg voor bestaanszekerheid en welvaartsspreiding, de zorg voor bewoonbaarheid van het land en bescherming en verbetering van het leefmilieu, de bevordering van de volksgezondheid en voldoende woongelegenheid, het scheppen van voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en vrijetijdsbesteding, en ten slotte de zorg voor onderwijs. De opsomming lijkt wel een catalogus voor geluk. Zo bezien heeft de verzorgingsstaat dus een stevig grondwettelijk fundament. Europees recht en internationale verdragen dragen daar nog aan bij. Niet voor niets dus dat de overheid moeite heeft met loslaten: de klassieke grondrechten in de Grondwet kunnen steeds door gewone wetten herroepen worden, en de sociale grondrechten zijn zo diep verankerd dat ze niet in gewone wetten maar zelfs in de Grondwet staan.
Toch is de formulering van de sociale grondrechten niet erg precies als het om de inhoud en de aard van de instructie gaat. “Zorgen”, “bevorderen”, “scheppen van voorwaarden”: dat kan zowel staatsgezondheidszorg, overheidsscholen en rijksmusea betekenen, als private ziekenhuizen, bijzondere scholen en publieke omroepen. Vaak is de zorgplicht van de overheid kennelijk meer een verplichting om te zorgen ‘dat’ in plaats van te zorgen ‘voor’. En dan wil de overheid nog terugtreden ook, zonder dat burgers (die het van de overheid zouden moeten overnemen) sterk gevrijwaard zijn van inmenging door die overheid door een goede formulering van de klassieke grondrechten. Kan dat eigenlijk wel?
De terugtredende overheid en maatschappelijk initiatief
Alom valt te horen dat de overheid wil terugtreden. We moeten meer streven naar eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en particulier initiatief. Menigeen betoogt dat deze ‘participatiesamenleving’ vooral een afbraak van de verzorgingsstaat moet verhullen. Mijn eigen waarneming is dat voorlopig de terugtredende overheid vooral groter wordt. De drie transities in het sociale domein zijn daarvan schrijnende voorbeelden. Het rijk zal onverminderd actief blijven, al was het maar omdat toegenomen lokale verschillen via medialogica en Kamervragen tot centralisatie van protocol en toezicht zullen leiden. Het lokaal bestuur zal via wijkteams en de systematiek van ‘één gezin, één plan, één regisseur’ tot ver achter de voordeur gaan interveniëren. Sociale grondrechten worden niet zozeer afgebroken, maar krijgen een veel grimmiger uitwerking. Het bestuur blijft in mijn ogen onverminderd gulzig. [2]
Tegelijkertijd is er een bonte verzameling van burgerinitiatieven. Burgers vinden op allerlei terreinen – energie, zorg, wonen, onderwijs, welzijn – nieuwe en herontdekken soms ook oude vormen voor de articulatie en organisatie van solidariteit, empathie, welbegrepen eigenbelang en lotsverbondenheid. Voor menig politicus en ambtenaar gloort daarin de hoop dat deze initiatieven toch een soort uitvoeringsorganisaties voor overheidsbeleid zijn of anders kunnen worden. [3] Ten onrechte, zo meen ik.
Ondanks alle vernieuwing zie ik vooral historische continuïteit. In Nederland is het publieke domein van oudsher een domein van particulier initiatief. Zorg, onderwijs, welzijn, sociale zekerheid zijn vaak van oudere datum dan de moderne verzorgingsstaat. In de ‘longue durée’ van maatschappelijke en politieke ontwikkelingen zou deze staat zeer wel van tijdelijke aard kunnen zijn. Het publieke/maatschappelijke domein moet daarom ook worden onderscheiden van het private domein van de markt en het politieke domein van de staat. Uiteraard bepaalt het politieke domein de grenzen. Daarom is het ook het gevaarlijkste domein: altijd ligt de totalitaire verleiding op de loer om diep in de andere domeinen door te dringen. En uiteraard heeft de verzorgingsstaat geleid tot omvangrijke verstatelijking van het publieke domein: een vorm van onteigening van het particuliere initiatief.
Hoewel de private rechtsvormen veelal overeind bleven, zijn maatschappelijke organisaties tot op de dag van vandaag in een verstikkende omarming met de staat verstrengeld: dat geldt voor beleid, voor regulering, voor toezicht, voor standaardisatie en niet te vergeten voor financiering. De rijkdom aan maatschappelijke burgerinitiatieven lijkt daarom een heruitvinding van een belangrijke Nederlandse traditie. Het publieke domein is namelijk niet van de staat.
Sociale grondrechten in de samenleving
Als nu burgers volop initiatieven nemen om het publieke domein zelf in te richten, als maatschappelijke organisaties daarbij aansluiten of eruit voortkomen, als burgerinitiatieven op welige schaal tieren, dan is dat toch een veel passender verwezenlijking van sociale grondrechten, dan als de staat zich als eigenaar, opdrachtgever en toezichthouder gedraagt? Vrijwel alle sociale grondrechten, zoals in de Grondwet neergelegd, kunnen door burgers en hun organisaties zelf worden gerealiseerd. Veel van die grondrechten kennen ook een geschiedenis van sociale beweging en strijd. Aandacht voor het milieu is in de eerste plaats een verdienste van de milieubeweging, niet van de overheid. Scholen waren er al bijzonder lang voor de politiek ze zo ging noemen (en overnemen). Zorg werd verricht door religieuzen. Sociale zekerheid was een zaak van sociale partners.
Belangrijke winst van een maatschappelijke articulatie en organisatie van solidariteit, empathie en lotsverbondenheid is dat op die manier veel beter recht kan worden gedaan aan de pluraliteit van opvattingen over het goede leven, waardoor burgers zelf de positieve vrijheid kunnen nastreven en de staat niet voortdurend in conflict komt met de negatieve vrijheid die de klassieke grondrechten borgen. Bovendien krijgt burgerschap zo veel meer ruimte omdat de zeggenschap over en het eigenaarschap van het publieke domein bij burgers komt te berusten.
Uiteraard is dit een ideaaltypische redenering. Juridisch zullen er ongetwijfeld haken en ogen aan mijn betoog zitten. Daarom is het goed enkele voorwaarden te schetsen voor een uitkomst van een terugtredende overheid en maatschappelijke initiatief als hier beoogd. Dilemma’s zijn daarbij vanzelfsprekend.
Voorwaarden en dilemma’s [4]
Een belangrijke voorwaarde voor een combinatie van terugtred door de overheid en (voortgaande) uitbreiding van maatschappelijk initiatief is de aanvaarding van verschil. Het verschil kan de organisatievorm, de inhoud, de kwaliteit en meer nog betreffen. Het verschil heeft ook te maken met insluiting en uitsluiting. Als solidariteit weer een meer particuliere grondslag krijgt leidt dit vanzelfsprekend tot uitsluiting: ik wil niet met iedereen solidair zijn. Dergelijke pluraliteit kan de overheid om redenen van rechtsgelijkheid niet dulden. De samenleving daarentegen kan wel willekeur aanvaarden.
In deze aanvaarding van verschil ligt een van de belangrijkste dilemma’s voor de overheid en dan vooral voor de politiek. Het gaat dan om de vraag over waar de maatschappelijk initiatief stopt en de overheid begint. Of kan het verschil worden beperkt met een minimum aan overheidsinvloed?
Tweede voorwaarde voor overheidsterugtred en maatschappelijk initiatief is dat de overheid het publieke domein niet als eigendom beschouwt. De gedachte dat maatschappelijk initiatief moet leiden tot een succesvolle continuering van wat eerder overheidstaak was is weliswaar wijdverbreid maar verdient serieuze bestrijding. Burgers en maatschappelijke organisaties zijn in het hier gepresenteerde perspectief géén uitvoeringsorganisaties van de overheid. Het gaat erom de inhoudelijke zeggenschap van burgers en hun organisaties het primaat te geven of beter nog: te laten.
Een dilemma is dan natuurlijk dat de politiek meerderheidsopvattingen produceert over gewenste inhoud, kwaliteit, toezicht en meer. Het zou denkbaar moeten zijn toezicht te aanvaarden dat is toegesneden op specifieke opvattingen van kwaliteit: voor elke onderwijsstroming een eigen inspectie en dan ook nog inspecties die verschillende werkvormen en legitimiteitsgrondslagen hebben. Opnieuw: inhoudelijke zeggenschap en eigenaarschap zouden juridische verankering moeten krijgen in de herformulering van een sociaal grondrecht in meer klassieke gedaante: het recht om publieke waarden vorm te geven vrij van overheidsbemoeienis en een ‘overheidswaardeoordeel’.
Een derde voorwaarde voor succesvol maatschappelijk initiatief is natuurlijk financieel van aard. Burgers en maatschappelijke organisaties moeten private middelen zien te verwerven. De overheid zou de mogelijkheden voor cofinanciering (deels overheids-, deels privaat geld) moeten verruimen opdat verschuivingen kunnen ontstaan in de verhouding tussen collectief en particulier. Maar, uiteindelijk is terugtred door de overheid slechts geloofwaardig als belastingen en premies fors verminderen, zodat burgers geld overhouden om zelf te besteden in het publieke domein. Immers, het publieke domein kan niet alleen uit vrijwilligers bestaan en de mogelijkheden van ‘crowd funding’ worden overschat.
Het dilemma dat klassieke grondrechten in allerlei opzichten strijdig zijn met sociale grondrechten in hun bestaande formulering – als instructie voor overheidsoptreden – zal niet worden opgelost. Wel zal de strijdigheid worden getemperd als juist de articulatie en vormgeving van sociale grondrechten veel meer in de samenleving plaats vindt. Dat vraagt weliswaar om een minder verzorgingsstatelijke interpretatie van deze sociale grondrechten, maar zal het belang van rechtsstatelijkheid juist versterken. Ook maatschappelijk is sterk burgerschap nodig. Dat vereist grotere inhoudelijke, organisatorische en financiële zeggenschap van burgers. Juist omdat de bedoeling van de grondrechten is de vergroting van de vrijheid van burgers, blijft een sterke staat nodig. Zorgen dat ook in de samenleving ‘checks and balances’ bestaan om allerlei vormen van machtsuitoefening te matigen en aan grenzen te binden is en blijft een rechtsstatelijke opgave van formaat. [5]
Daarbij blijft gelden dat in de samenleving sociale grondrechten de wereld niet volmaakt zullen maken. De samenleving blijft principieel onvoltooid. Pech, leed en risico’s zullen nimmer verdwijnen. De kern van het bestaan is tragisch, al was het maar omdat wij vrij zijn. Ons daarmee verzoenen blijft ook bij een terugtred van de overheid en een verdere uitbreiding van maatschappelijk initiatief noodzakelijk. [6]
Paul Frissen is decaan en bestuursvoorzitter van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag, hoogleraar Bestuurskunde aan Tilburg University en lid van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling. Dit artikel is een verkorte versie van een essay vervaardigd in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor een expertmeeting ‘Maatwerk en burgerkracht in de sociale rechtsstaat’, d.d. 17 juni 2014 te Den Haag.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
Noten
1 I. Berlin (1996) Twee opvattingen van vrijheid. Amsterdam/ Meppel: Boom
2 W.A. Trommel (2009) Gulzig bestuur. Den Haag: Boom/ Lemma
3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2013) De doe-democratie. Kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
4 Voor een deel ontleend aan: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2013) Terugtreden is vooruitzien. Maatschappelijke veerkracht in het publieke domein, pp. 51-56. Den Haag: Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling
5 P.H.A. Frissen (2008) ‘Grondwet, begrenzing en terughoudendheid’, pp. 25-46 in De Grondwet herzien. 25 jaar later. 1983-2008. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
6 P.H.A. Frissen (2013) De fatale staat. Over de politiek noodzakelijke verzoening met tragiek. Amsterdam: Van Gennep
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2014: Hedendaags activisme, en is te vinden bij de onderwerpen mensen onderling, participatie en rechtsstaat.Lees hier het pdf van dit artikel.
De oorsprong van veel activisme lag ooit letterlijk op straat: stakende diamantwerkers in de Jordaan, Wilhelmina Drucker en haar Vrije Vrouwen in Den Haag, Ban de Bom in Amsterdam. Veel van dit activisme is later verstatelijkt tot vakbonden, het maandblad Opzij en de PSP. De laatste tijd zien we echter weer wat meer van dit oorspronkelijke activisme naar voren komen.
Door Ivo Thonon en Corina Hendriks
Het maatschappelijk domein is waar mensen elkaar ontmoeten, waar ze zich verenigen en hun krachten bundelen om maatschappelijke of persoonlijke vraagstukken op te lossen. In dit domein zien we dan ook het verlangen naar menselijkheid, naar meer persoonlijke betrokkenheid, verbondenheid en zeggenschap vorm krijgen in een golf van nieuwe, lichtere samenwerkingsinitiatieven van mensen onderling, met minder hiërarchie, minder regels, minder afstand tussen mensen. En onder invloed van het succes van deze initiatieven begint het ‘oude’ maatschappelijk middenveld langzaam aan ook gehoor te geven aan de roep om meer menselijke maat. Het maatschappelijk domein wordt zo geleidelijk, met vallen en opstaan, weer maatschappelijk. Weer menselijk en van mensen onderling. En dat is goed voor de samenleving.
Oud en nieuw middenveld Nederland heeft al van oudsher een zeer actief en sterk ontwikkeld maatschappelijk domein (SCP 2008). Bij maatschappelijk verbanden tussen mensen onderling moet je denken aan sport- en muziekverenigingen, culturele instellingen, vakbonden, welzijnsinstellingen en kerkelijke organisaties. In Nederland noemen we dit geïnstitutionaliseerde, en vaak nauw met de staat verbonden, maatschappelijk domein ook wel het ‘maatschappelijk middenveld’. Maar maatschappelijke verbanden tussen mensen kunnen ook veel informeler zijn, en zelfs eenmalige acties van bijvoorbeeld een aantal buurtbewoners omvatten. En het zijn juist deze wat informelere en ‘lichtere’ initiatieven, zoals energiecollectieven, straatopruimacties en ouderparticipatiecrèches, die recent aan een opmars bezig zijn. Wat de vele initiatieven van mensen onderling die nu zo in de belangstelling staan vooral bindt, en onderscheidt van organisaties binnen het ‘oude’ maatschappelijk middenveld, is hun ‘lichte’ karakter: weinig hiërarchie, veel gelijkwaardigheid; weinig regels, veel overleg; weinig top-down beslissingen, veel bottom-up zeggenschap; niet grootschalig, maar kleinschalig. In het boek Ordening op Orde (VMS 2014) hebben we de manier van organiseren waarin bovenstaande kenmerken terugkomen het ‘Relatieprincipe’ genoemd. In dit artikel willen we inzoomen op wat de introductie van dit Relatieprincipe betekent voor het ‘oude’ maatschappelijk middenveld: hoe veranderen bijvoorbeeld kerken en vakbonden daardoor?
Kiemen van verandering De diversiteit en hoeveelheid organisaties in het ‘oude’ maatschappelijke middenveld is dusdanig dat er maar moeilijk algemene uitspraken over kunnen worden gedaan. Bovendien is er weinig (vergelijkend) onderzoek gedaan naar organisatorische veranderingen bij deze organisaties (zie SCP 2008). Laten we daarom, enigszins anekdotisch, kijken wat er aan de hand is bij de vakbonden en de kerken, als de twee meest voor de hand liggende exponenten van het maatschappelijk middenveld.
Wellicht wel het meest in het oog springend, en het meest door de media besproken, zijn de veranderingen binnen de vakbond FNV. In 2013 ontstond ‘de nieuwe vakbeweging’, een doorstart van de FNV na de problemen in 2011 met meer vrijheid tot toetreding voor bonden en meer invloed voor leden. Deze omvorming van de FNV valt goed te begrijpen in het licht van de wens en noodzaak om de mens weer centraler te stellen in ons systeem. Of zoals de nieuwe FNV zelf op haar website zegt, de roep om een vakbeweging die “dicht bij mensen staat en herkenbaar is” (FNV 2012: 1; maar zie ook SCP 2008: 43). De vakbond beseft terdege dat ze zich moet aanpassen aan de nieuwe tijd; aan vooral ook “de individualisering en de toenemende mondigheid van mensen” (FNV 2012: 1), die vragen om andere vormen van werknemersvertegenwoordiging. De hiërarchische, top-down manier van besturen van de FNV, met weinig ruimte voor persoonlijke zeggenschap, was vooral de aangesloten bonden en leden een doorn in het oog. Wat nodig is, is een eigentijdse vakbeweging waarbij “met en door mensen gewerkt” zal moeten worden met meer “herkenbaarheid voor” en “zeggenschap door” de leden (FNV 2012: 4-5). Uiteraard is het de vraag of met de nieuwe organisatiestructuur aan deze intentie een goede invulling kan worden gegeven, maar de richting is duidelijk: minder bureaucratisch, meer Relatieprincipe.
Herontdekken Ook bij de kerken groeit het besef al een tijdje dat ze qua organisatie moeten veranderen, willen ze mensen weer de kerk in krijgen. De kerken zijn bezig met een discussie om te “herontdekken wat het inhoudt om kerk te zijn”, zoals Stefan Paas, bijzonder hoogleraar kerkvernieuwing aan de Vrije Universiteit, het verwoordde (Trouw, 8 september 2010). Hij vervolgt in dit interview in Trouw: “Een van de grootste fouten die je als kerk kunt maken, is van bovenaf een nieuwe grote theorie bedenken, en die dan willen ‘implementeren’. Zo werkt het niet.” Er zijn volgens hem wel degelijk kerken in Nederland die het lukt om mensen weer aan te spreken. “Dat lukt vaak het best in nieuwe gemeenschappen, waar ze meer ruimte krijgen, ook om zelf te groeien in leiderschap. Trouwens, je ontdekt pas de lol van kerk-zijn als je zelf iets nieuws opstart”. Een meer persoonlijke benadering wordt in algemene zin onderschreven door de Protestantse kerk (Van der Meulen 2014): “Door een persoonlijke benadering, en ruimte om de creatieve gaven van jongere generaties in te zetten op een wijze die bij hen past, kunnen er meer twintigers en dertigers ingeschakeld worden in kerkelijke gemeenten.” Minder regels en instituties dus, en terug naar meer kleinschaligheid en gesprekken tussen mensen. In de termen van Ordening op Orde: van het Bureaucratieprincipe naar het Relatieprincipe. Het succes van vaak kleinschalige Pinkstergemeentes en evangelische kerkelijke gemeenschappen, waar er vaak veel meer ruimte is voor eigen initiatief en verbondenheid, is volgens ons illustratief in dit opzicht (SCP 2008: 59).
Als we globaal kijken naar deze ontwikkelingen in het ‘oude’ middenveld, dan zien we daar kortom kiemen waar we als sociaal-liberalen blij van worden. Dit is zeker geen eenduidige ontwikkeling met alleen maar succesverhalen. Grote organisaties moeten ook voor een belangrijk deel worden vormgegeven door middel van hiërarchische en gebureaucratiseerde structuren. En als deze eenmaal zijn opgetuigd, is het niet eenvoudig om ze weer te veranderen, al stemmen de twee bovenstaande voorbeelden ons hoopvol: ze laten zien dat ook het ‘oude’ maatschappelijke middenveld weer ‘vermaatschappelijkt’ en weer van mensen onderling wordt.
Ivo Thonon is werkzaam bij de Permanente Programma-commissie van D66 en lid van Provinciale Staten van Utrecht voor die partij.
Corina Hendriks is medewerker van de Mr. Hans van Mierlo Stichting en hoofdauteur van het boek Breng de mens terug! (Hendriks et al. 2014).
Dit artikel is een bewerking van hoofdstuk 3 uit het boek Breng de mens terug! (Hendriks et al. 2014).
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
Literatuur
Lees hier het - FNV (2012): Concept-overeenkomst Nieuwe Vakbeweging; Utrecht: Federatie Nederlandse Vakbeweging.
- Hendriks, C., Sanders, M. & Kansil, T. (2014): Breng de mens terug!; Den Haag: Boom|Lemma.
- SCP (2008): Maatschappelijke organisaties in beeld – Grote ledenorganisaties over actuele ontwikkelingen op het maatschappelijk middenveld; Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 92 pag.
- Van der Meulen, M. (ea.) (2014). Over berg en dal: Twintigers en dertigers in de Protestantse Kerk. Amsterdam/Groningen: Protestantse Theologische Universiteit.
- Van Mierlo Stichting (2014): Ordening op Orde – voorbij een discussie over markt en staat; Den Haag, Mr. Hans van Mierlo Stichting, 120 pag.