No representation without taxation
Lees hier het pdf van dit artikel.
De Rijksoverheid legt steeds meer taken neer bij gemeenten. Bij meer verantwoordelijkheid hoort meer financiële onafhankelijkheid, stelt Kirsten Veldhuijzen.
Door Kirsten Veldhuijzen
Er bestaat een permanente spanning tussen de gemeenten en het Rijk over de bekostiging van het lokaal bestuur. In 1865 ontstond een substantiële financiële verhouding tussen het Rijk en de gemeenten door het instellen van een voorloper van de algemene uitkering. Vanaf dat moment werden gemeenten voor een deel van hun inkomsten afhankelijk van het Rijk.1 Er bestond verschil van inzicht over de hoogte van die inkomsten, maar een wezenlijker discussiepunt betrof de vraag in welke mate gemeentelijke autonomie, een belangrijk uitgangspunt van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, tot uitdrukking zou moeten komen in de bekostigingsstructuur. De laatste 150 jaar is de discussie hierover met wisselende intensiteit gevoerd. De laatste keer dat deze discussie nationaal de aandacht trok is alweer tien jaar geleden, toen het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) werd afgeschaft waarmee het recht van gemeenten om eigen inkomsten te verwerven werd verkleind.2
Recente ontwikkelingen zijn aanleiding om deze discussie opnieuw op te pakken. De rijksoverheid legt, in het kader van een aantal grote decentralisaties rond zorg, werk en jeugd, steeds meer taken bij gemeenten. Het is tijd om op korte termijn werk te maken van de vergroting van de financiële autonomie. Waarmee ik hier bedoel: het recht van gemeenten om eigen inkomsten te verwerven.
Publieke middelen
De ruggengraat van het Nederlandse openbaar bestuur wordt onder meer gevormd door het stelsel van financiële verhoudingen. Deze term verwijst naar het samenstel van wetgeving, normen en interbestuurlijke afspraken waarmee de bestuurlijke verhoudingen – de machtsverhoudingen tussen de bestuurslagen – vertaald worden in financiële arrangementen. De bestuurlijke verhoudingen bepalen de financiële verhoudingen. De financiële verhoudingen hebben betrekking op zowel de omvang als op de verdeling van de publieke middelen die omgaan in gemeenteland.3 In 2012 was dat circa 53 miljard.4
Het is aan het Rijk om aan te geven hoe de kosten van nieuwe gemeentelijke taken of beleidswijzigingen gedekt kunnen worden; het Rijk hoeft daar niet zelf in te voorzien.5 In 1997 werd de Financiële-verhoudingswet van kracht. Daarin is geregeld dat het Rijk door middel van het gemeentefonds middelen beschikbaar stelt voor gemeentelijke taken in de vorm van de algemene uitkering en decentralisatie-, integratie- en aanvullende uitkeringen. De omvang van het gemeentefonds beweegt mee met de rijksuitgaven. Dit is de zogenaamde trap-op-trap-afsystematiek: hogere rijksuitgaven resulteren per saldo in een hogere algemene uitkering en omgekeerd.
De verdeling van de algemene uitkering komt tegemoet aan objectieve kostenverschillen tussen gemeenten en houdt rekening met de mogelijkheden die gemeenten hebben om eigen inkomsten te verwerven. Dit leidt tot een verdeelstelsel met meer dan 60 maatstaven: de hoogte van de gemeentelijke uitkering is het resultaat van de optelsom van kostenfactoren en de aftreksom van inkomstenfactoren (belastingcapaciteit). Verschillen worden aldus beperkt; iedere gemeente kan zijn inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau bieden, wat iets anders is dan een gelijk voorzieningenniveau. Gemeenten zijn voor circa tweederde van hun inkomsten aangewezen op de rijksoverheid. Andere inkomsten zijn lokale belastingen (voornamelijk de OZB), parkeer-, toeristen- en hondenbelasting, riool- en reinigingsrechten, leges, maar ook opbrengsten uit deelnemingen etc.6
Beperkte bestedingsvrijheid
Gemeenten zijn autonome, democratisch gekozen bestuurlijke eenheden met een open huishouding. Dit houdt in dat een gemeente in beginsel op eigen initiatief alle taken kan oppakken en uitvoeren, voor zover niet in strijd met hogere wet- en regelgeving. In wetgeving is vastgelegd dat gemeenten naast autonomie beschikken over beleidsvrijheid; de vrijheid om zelf vorm te geven aan een wettelijke taak. Autonomie en beleidsvrijheid impliceren dat gemeenten ook financieel in staat moeten worden gesteld om taken die zij naar eigen inzicht op zich nemen, ook uit te kunnen voeren.7 Hoewel de uitkering uit het gemeentefonds in principe vrij besteedbaar is, ligt een aanzienlijk deel (ca. 70%) van de gemeentelijke begroting vast omdat veel taken bij wet zijn voorgeschreven. Uit de algemene uitkering moeten ook taken worden bekostigd die ‘in medebewind’8 moeten worden uitgevoerd. Naast de algemene uitkering ontvangen gemeenten ook specifieke uitkeringen, die alleen besteed mogen worden aan specifieke doelen.
De mogelijkheden om lokaal door belastingheffing te voorzien in eigen inkomsten zijn beperkt, ook in internationaal perspectief. Zo is het aandeel OZB-inkomsten van een gemeentebegroting gemiddeld 6,3%.9 Anders dan vaak wordt gedacht, is er geen wetgeving die de hoogte van de lokale belastingen limiteert. Wel is bij wet vastgelegd welk soort belastingen gemeenten mogen heffen. Een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geldt als norm voor de maximale stijging van de onroerendezaakbelasting (OZB). Dit betekent dat de stijging van de OZB-inkomsten van alle gemeenten gezamenlijk niet meer dan een bepaald percentage mag bedragen.
Meer autonomie
Als dit beknopte overzicht iets duidelijk maakt, dan is het wel dat de huidige bekostigingsstructuur de financiële autonomie van gemeenten beperkt. Deze constatering is op zich al aanleiding om de discussie te openen over meer financiële autonomie voor gemeenten. Zij verworden steeds meer tot uitvoeringskantoren van rijksbeleid, omdat hun in toenemende mate letterlijk de middelen ontbreken om invulling te geven aan lokale wensen en noden.
Deze beperkte autonomie wordt des te prangender door een tweetal veranderingen in de bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen in Nederland. Ik noem allereerst horizontalisering en vermaatschappelijking. Gemeenten zijn in toenemende mate alleen nog in staat hun beleidsdoelen te verwezenlijken door – op basis van gelijkwaardigheid – samen te werken met lokale en regionale organisaties en (groepen van) actieve inwoners. Tegelijkertijd nemen inwoners steeds vaker verantwoordelijkheid voor taken die tot dusverre tot het publieke domein werden gerekend. Ten tweede verandert in hoog tempo de verdeling van verantwoordelijkheden tussen Rijk en gemeenten. Er is sprake van verdergaande decentralisering. Gemeenten worden per 1 januari 2015 zo ongeveer de enige welzijnswerker van dit land: zij worden verantwoordelijk voor nagenoeg alle taken in het sociale domein. Van jeugdzorg tot huishoudelijke hulp aan 85-jarigen, van begeleiding naar werk tot dagbesteding, gemeenten krijgen de volledige taak om hun inwoners zo goed mogelijk tot hun recht te laten komen. Inwoners kunnen vanaf dat moment niet langer beroep doen op verzekerde rechten, maar op voorzieningen waarvan de beschikbaarheid en vormgeving worden bepaald door de gemeenteraad.
Beide trends vergen van gemeenten een andere rolopvatting en vragen om een breder instrumentarium. Meer mogelijkheden voor gemeenten om te sturen met geld is een voorwaarde om succesvol te anticiperen op maatschappelijke initiatieven.10
Lokale zeggenschap
Deze maatschappelijke en bestuurlijke ontwikkelingen passen uitstekend bij het sociaal-liberale uitgangspunt waarbij mensen meer zeggenschap krijgen over, en verantwoordelijkheid dragen voor, de invulling van hun eigen leven, welzijn en woonomgeving. Van lokale zeggenschap kan echter pas sprake zijn als er ook echt iets te kiezen valt: kosten worden tegen baten afgewogen en dit resulteert in een voorzieningenniveau waarin de lokale voorkeuren van inwoners tot uitdrukking komen. Daarvoor is het nodig dat de lokale democratie kan voorzien in eigen inkomsten die deze eigen keuzes mogelijk maken. Naast no taxation without representation geldt ook no representation without taxation. Inwoners moeten met elkaar kunnen bepalen wat het publieke aandeel is in hun leefomgeving en welzijn.
Grotere financiële autonomie voor gemeenten is mogelijk door het vergroten van het lokale belastinggebied en gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. De empirie, of dat nu eerdere decentralisaties zijn of de wetenschap, wijst uit dat een groot lokaal belastinggebied leidt tot doelmatiger afwegingen van nut en offer.11 Voorzieningen die beter aansluiten bij de lokale wensen of lagere belastingen; uit de centrale positie die gemeenten innemen volgt als vanzelf de noodzaak tot meer financiële autonomie. Laat dit het begin zijn van een hernieuwde discussie die we besluiten met toekomstbestendige wetgeving per 1 januari 2017.
Kirsten Veldhuijzen MSc is senior adviseur van de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen. Zij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
Noten
1 J.G.S.J. van Maarseveen (1995). ‘Gemeentelijke belastingen in de praktijk’, in W. Fritschy, J.K.T. Postma, J. Roelevink (red.), Doel en middel, pag. 168.
2 De wet trad uiteindelijk in per 1 januari 2006 in werking.
3 Artikel 124 Grondwet.
4 cbs, Statline, statistiek gemeentefondsbegroting.
5 Artikel 2 Financiële-verhoudingswet.
6 Reactie Raad voor de financiële verhoudingen op decentralisatiebrief, 15 april 2013, bijlage.
7 Raad voor de financiële verhoudingen (2011), Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, pag. 20.
8 Dit zijn taken die door andere overheden aan gemeenten zijn toebedeeld.
9 Zie noot 6.
10 Raad voor de financiële verhoudingen (2011), Verdelen, vertrouwen en verantwoorden, Hs. 4.
11 Geys, Heinemann en Kalb (2010), pag. 265-287; Allers (2004).
– –
Dit artikel verscheen in idee nr. 3 2013: Sociaal-liberalisme in de lokale politiek, en is te vinden bij de onderwerpen decentralisatie, democratie en lokale en regionale politiek.