Kalm aan, en rap een beetje

Lees hier het pdf van dit artikel. Naast de toch al niet geringe opgave van het oplossen van de politieke en economische crises in de Europese Unie, staan Europese politici voor een nog grotere uitdaging: burgers snappen ‘Europa’ niet meer. Het is te complex geworden, en dat tast de legitimiteit aan. Is een vlucht naar voren de oplossing? Of is ‘bezint eer ge begint’ een beter devies om een Verenigd Europa verder vorm te geven? Door Jieskje Hollander Met het uitbreken van de financiële en econo­misch crises is ook een al langer sluimerende Europese kwestie aan de oppervlakte gekomen. Steeds openlijker en nadrukkelijker wordt getwij­feld aan het bestaansrecht en de ‘democratische legitimiteit’ van een Verenigd Europa. Maar tijd om stil te staan bij deze wezensvragen is er nau­welijks. Immers: de Euro moet worden gered. Om die reden verbonden de Europese lidstaten zich in het afgelopen jaar, in weerwil van bestaan­de twijfels, aan strengere, collectieve begrotings-en toezichtsregels, verpakt in Euro-jargon als het ‘Six-pack’ en het ESM. Uit angst om de regie te verliezen waagden de Europese lidstaten de vlucht naar voren. Vluchten om de regie te houden; op het eerste gezicht geen logische combinatie, zo merkte Aukje van Roessel onlangs op in de Groene Amsterdammer.1 De sprong voorwaarts naar een sterker verbonden en, ipso facto, complexer Europa is te meer problematisch omdat zij voorbij gaat aan hét hete hangijzer in het Europese publieke debat: hoeveel mensen zitten er eigenlijk nog op een hechter verweven Europa te wachten? Een vlucht naar voren draagt bij aan het beeld van een Europese Unie waarin burgers, gewild of ongewild, worden meegezogen. Koren op de molen van de eurosceptici dus, dat voorstanders van verdere integratie op een 1-0 achterstand zet wanneer zij mensen trachten te overtuigen van de wenselijkheid daarvan. Dit artikel gaat terug naar de oorsprong van dit legitimiteitsprobleem. Met het tot wasdom komen van een Verenigd Europa werd de macht en de besluitvorming van Europese instituties zo complex en ondoorzichtig dat velen ervan vervreemden. De les voor 2013: neem de tijd voor reflectie en bezinning. In den beginne … Vanaf de prille start van het Europese integratieproces heeft er spanning bestaan tussen het concretiseren van het Europese ideaal en de haal­baarheid daarvan. Zoals Minister van Buitenland­se Zaken Hans van den Broek het in 1991 stelde: ‘Hoe helderder je de lijn wilt maken, hoe grotere kans je hebt dat Europa niet tot stand komt.’2 Maar onuitgesprokenheid, zo bleek in de afgelopen zestig jaar al vaker, heeft ook een prijs. Naarmate Europa complexer werd, ontwikkelin­gen zich aan het publieke zicht onttrokken en een debat over hun consequenties uitbleef, had dit uiteindelijk een negatief effect op de legitimi­teitsbeleving van het proces. Het begon allemaal zo overzichtelijk: zes staten, waaronder Nederland, die in 1952 besloten hun zware industrie op elkaar af te stemmen binnen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De keuze van ‘de Zes’ voor het afstaan van de nationale beslissingsbevoegdheid over deze industriële sector was relatief eenvoudig gezien de grote voordelen die voor iedereen wer­den verwacht. Een bestendige relatie tussen de voormalige aartsrivalen Duitsland en Frankrijk zou immers de veiligheid en welvaart van het Europese continent garanderen. Maar de EGKS was slechts het begin. Robert Schuman en Jean Monnet hadden om de kans op mislukking te voorkomen eerder gepleit voor een stapsgewijze, ‘incrementele’ benadering van het ideaal van een verenigd Europa. Hierdoor geïnspireerd gingen na de oprichting van de Gemeenschap voor Kolen en Staal de gedachten uit naar de volgende inte­gratiestap. De Europese Defensie Gemeenschap (1953), waarvoor de oprichtingsplannen strandden in het Franse parlement en die daarom nooit tot stand kwam, en de Europese Economische Gemeenschap (eeg, 1957) waren hiervan resultaten. Veel meer dan de afspraken over de productie van kolen en staal raakten deze overeenkomsten het leven van nationale burgers. Duidelijk zicht­baar werd dit bijvoorbeeld in de voorstellen voor een gemeenschappelijke defensie die de inzet van Nederlandse dienstplichtigen onder ‘vreemd’ commando zou kunnen impliceren. Dit was een doorbraak in de notie dat men exclusief zou vechten voor het vaderland. Op het eerste gezicht was de eeg met name relevant voor zakelijke vrij­handelstransacties en economische integratie. Toch zou de oprichting en de uiteindelijke uit­bouw van de eeg tot de interne markt van de eu leiden tot ongekende verschuivingen in de verhouding tussen burgers, hun nationale poli­tieke vertegenwoordigers, en de wetten waaraan zij waren onderworpen. Deze verhouding werd steeds complexer. Drijvende kracht Een bepalende rol hierbij speelde het nieuw opgerichte Europese Hof van Justitie. Men was van de noodzaak overtuigd om, in het kader van vrede en veiligheid, tot structurele verbinding te komen. Met de zekerheid dat dit niet zonder conflicten zou verlopen, legden de Zes de exclu­sieve bevoegdheid tot interpretatie van het EEG-Verdrag bij deze onafhankelijke arbiter.3 Gebrek aan politieke consensus over de te lopen weg werd zo gecompenseerd door het in leven roepen van een juridische macht die de lidstaten in een ge­meenschappelijke richting kon dwingen. Deze stap leidde tot het ontstaan van Europees recht in de nationale lidstaten. Advocaten maakten voor hun cliënten zaken aanhangig bij dit Hof om de nieuw ontstane juridische mogelijkheden te testen. Met het beroemde Van Gend en Loos arrest (1963) toonde het Hof de politieke relevantie van haar, door de lidstaten toebedeelde, bevoegdheid. Met deze uitspraak maakten de rechters duidelijk dat het EEG-Verdrag niet, zoals traditionele verdragen, enkel afspraken tussen staten bevatte, maar rechtstreekse werking kende. Dit tot (in eerste instantie, onaangename) verrassing van de verwerende partij Nederland. Nationale burgers konden zich voortaan bij de nationale rechter beroepen op de rechten die hen volgens het EEG-Verdrag toekwamen. Hiermee werd een belangrijke noviteit in de verhouding tussen de nationale overheid en haar burgers geïntroduceerd: er was een instantie in het leven geroepen die, buiten de democra­tische conventies die tussen burgers en nationale overheden bestonden, de nationale overheid plichten oplegde. Een eerste stap naar Europese besluitvorming, die niet langer zichtbaar en na­drukkelijk gerelateerd was aan het democratisch mandaat dat nationale burgers hun parlementen en regeringen hadden gegeven. Democratisch vervreemding Terwijl de stapsgewijze, functionele benadering van Europese integratie de voortgang van dit proces garandeerde, zelfs in tijden van grote politieke onenigheid over de te varen koers, was zij tegelijkertijd debet aan het complexer worden van Europese besluitvorming. Bovendien werkte zij de vertroebeling van de verhouding tussen burgers en hun politieke en bestuurlijke repre­sentanten in de hand. Zo leidde de wens om Europa ‘supranationaler’ te maken door besluit­vorming in de Europese Raad vaker via een gekwalificeerde meerderheid (in plaats van unanimiteit) te laten verlopen, op langere termijn tot teleur­stellingen in landen die de hen onwelgevallige standpunten niet langer konden blokkeren. De introductie van directe verkiezingen van het Europees Parlement in 1979 had als doel de band tussen Europa en de nationale burger directer te maken. De daarmee gepaard gaande afschaffing van het in Nederland verplichte ‘dubbelmandaat’4 echter leidde uiteindelijk tot verdere democrati­sche vervreemding: het opbouwen van een relatie met de kiezer werd voor een Europarlementariër ingewikkelder. Ten slotte werden de stapsgewijs groeiende bevoegdheden en autoriteit van de Europese instellingen in de lidstaten niet enkel beschouwd als een logisch en gewenst gevolg van wat eerder was besloten. Integendeel, toen het Hof en de Commissie in de loop van de jaren 80 steeds vaker de tanden lieten zien die hen in voor­gaande decennia stap voor stap door de lidstaten waren toebedeeld,5 kwam dat het enthousiasme over Europese integratie niet ten goede. De armen van de Europese instellingen bleken langer dan de nationale politieke machthebbers zich bij verdragssluiting hadden beseft. Deze bewust-wording ging zeker in Nederland gepaard met een ontkenning van politieke verantwoordelijk­heid voor het proces tot dan toe – de bekende ‘wat slecht is, komt uit Brussel’-retoriek die in de jaren ’90 veel te horen was. Een houding die schade toebracht aan de notie dat de Europese instellingen, alsook hun macht, waren voort-gekomen uit de democratische wil van nationale volkeren. Tijd voor bezinning Van een succes is de ondoorzichtige, geleidelijke aard van het Europese integratieproces dus een valkuil geworden. De complexiteit van ‘Europa’ heeft haar democratische legitimiteit aangetast. Hiermee wordt ook het risico van doorgaan op dezelfde voet duidelijk. Nieuwe sprongen voor­waarts in het integratieproces, in de complexe realiteit van nu, zullen hoe dan ook weer onvoor­ziene gevolgen meebrengen. Een verdere bevra­ging van de legitimiteit van het integratieproces lijkt daarmee opnieuw ingebouwd in de voort­gang van het proces. De vraag is hoe veel verder de zorgen kunnen oplopen voordat de grenzen van ieders geduld zijn bereikt en dromen over een hechter verbonden Europa definitief naar de ijskast verwezen kunnen worden. Misschien wordt het tijd voor grondige bezin­ning; voor het helder maken en uitdiscussiëren van de lijn alvorens nieuwe stappen te zetten. Liever één of twee weloverwogen stapjes vooruit, dan de methode van met grote passen snel thuis waarvoor op de lange termijn geen draagvlak blijkt te bestaan. Een criticus zal tegenwerpen dat de fietser, zeker bij tegenwind, flink moet blijven trappen om niet om te vallen. Aan hem zou ik wil­len vragen: welke goede dingen zijn er van fietsen op glad ijs gekomen? ‘Zachtjes aan, dan breekt het lijntje niet’; een ietwat conservatieve maar beproefde oud-Hollandsche wijsheid waarmee recht kan worden gedaan aan de hunkering van velen naar regie in het complexe proces van Europese integratie.   Jieskje Hollander is wetenschappelijk medewerker van de Mr. Hans van Mierlo Stichting en rondt momenteel haar proefschrift af getiteld ‘The incoming tide: Dutch reactions to the constitutionalisation of Europe’ (2013).   Noten 1 Aukje van Roessel (13 – 12 – 2012), ‘Vlieden’ in De Groene Amsterdammer. 2 Handelingen Tweede Kamer, 1991 – 1992 (11 – 12 – 1991) 2327. 3 Zie Artikel 177 van het EEG-Verdrag. 4 Afschaffing van de voorwaarde dat een Europarlementariër ook zitting diende te hebben in het nationale parlement. 5 In de loop van de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw werd Neder­land in toenemende mate op de vingers getikt door het Euro­pese Hof van Justitie/de Europese Commissie met betrekking tot het niet naleven van Europese richtlijnen.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in  idee nr. 1 2013: De complexe samenleving, en is te vinden bij het onderwerp Europese Unie.