Internationale solidariteit?
Lees hier het pdf van dit artikel.
Het kabinet Rutte 2 benadert ontwikkelingssamenwerking als onderdeel van buitenlands beleid en dat beleid richt zich vooral op de Nederlands belangen. Wat betekent dit voor de internationale solidariteit, van oudsher een belangrijke motivatie voor ontwikkelingssamenwerking? Hoogleraar Governance and Global Development Geske Dijkstra meent dat het huidige beleid de plank misslaat: Nederland heeft het streven naar effectieve hulp overboord gezet.
Door Geske Dijkstra
‘Doen waar we goed in zijn’ is het nieuwe credo in de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking geworden, vooral na het spraakmakende rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2010. De eens zo vooraanstaande Nederlandse ontwikkelingshulp sloot volgens dit rapport niet meer aan bij de behoefte van deze tijd en moest grondig worden gemoderniseerd. Zowel het eerste als het tweede kabinet Rutte lijken dit advies te hebben omarmd. De ontwikkelingshulp diende zich te beperken tot een aantal thema’s die nauw aansloten bij de Nederlandse kennis, kunde en gemeenschappelijke belangen (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2011:1). Deze zijn: voedselzekerheid, veiligheid en rechtsorde, water, en seksuele en reproductieve gezondheid en rechten. Vooral de eerste twee thema’s – voedselzekerheid en water – zijn gekozen omdat Nederlandse expertise en Nederlandse bedrijven daar een belangrijke rol in kunnen spelen. Het kabinet Rutte 2 benadert ontwikkelingssamenwerking in z’n geheel als onderdeel van buitenlands beleid, en ‘het buitenlands beleid richt zich op de Nederlandse belangen…’ (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2012:2). De minister voor Ontwikkelingssamenwerking is een minister voor Handel en Ontwikkelingssamenwerking geworden, en kan daardoor, onder het mom van ‘doen waar we goed in zijn’, gemakkelijk de belangen van het bedrijfsleven met die van ontwikkelingslanden combineren.
Wat betekent dit voor de internationale solidariteit, van oudsher een belangrijke motivatie voor het ontwikkelingssamenwerkings (os) beleid? Is het erg als eigenbelang en het belang van ontwikkelingslanden tegelijk worden gediend? Op het eerste gezicht is daar niets mis mee. Internationale economische betrekkingen zijn geen zerosum game; beide partijen kunnen voordeel hebben van handel. Maar in dit betoog wil ik aantonen dat het concentreren op eigenbelang twee soorten gevaren met zich meebrengt, namelijk van commissie en van omissie. Het eerste betekent dat het beleid zelf negatieve effecten heeft voor ontwikkelingslanden, en het tweede dat het focussen op de belangen van het eigen bedrijfsleven betekent dat we bepaalde hulp niet meer geven, terwijl die nu juist wel nodig en effectief is.
Wat Nederland doet: handel is hulp?
Aan het huidige Nederlandse ontwikkelingssamenwerkings- en handelsbeleid ligt de overtuiging ten grondslag dat ontwikkelingslanden profiteren van een partnerschap met het Nederlandse bedrijfsleven doordat dit Nederland in staat zou stellen om een effectievere bijdrage te leveren aan hun economische ontwikkeling. Het idee dat er sprake kan zijn van een win-win situatie komt in drie beleidskeuzes tot uitdrukking. Ten eerste beoogt het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid de kansen voor Nederlandse bedrijven te vergroten om in ontwikkelingslanden en opkomende markten te investeren en ernaar te exporteren. Ten tweede wordt ook de keuze van landen, thema’s en activiteiten bepaald door wat Nederland te bieden heeft, en ten derde wordt een deel van de middelen voor ontwikkelingssamenwerking (os) gebruikt als subsidie aan het Nederlandse bedrijfsleven om bepaalde os-doelen te realiseren. In hoeverre is er inderdaad sprake van een win-win situatie bij al deze drie beleidskeuzes?
Wat het eerste betreft, spreekt de nota van de zogeheten ‘Homogene Groep Internationale Samenwerking’, waarin de buitenlandactiviteiten van de verschillende departementen worden toegelicht, van het grote belang van ‘aandacht voor een internationaal gelijk speelveld voor Nederlandse bedrijven, en voor markttoegang…’ (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2012:7). Volgens de gangbare economische theorie is handel altijd voordelig voor beide landen; dit is de theorie van comparatieve voordelen. Wanneer importen goedkoper zijn dan binnenlandse productie is het voordeliger te importeren. Natuurlijk worden er dan producenten werkloos, maar de winst van de consumenten plus die van de producenten van goederen die geëxporteerd kunnen gaan worden is groter dan het verlies van producenten die concurreren met de invoer. Er is dus alleen een tijdelijk probleem. Op den duur zullen de producenten van goederen die met import concurreren elders weer werk kunnen vinden.
Maar deze theorie gaat niet op voor handel tussen landen die op verschillende ontwikkelingsniveaus zitten. Landen die nog niet geïndustrialiseerd zijn gaan zich specialiseren in grondstoffen of simpele agrarische producten zoals koper, tin of koffie. Deze leveren op den duur minder op omdat de vraag ernaar niet toeneemt als het inkomen stijgt. En bovendien brengt dit soort productie minder technologische vernieuwing met zich mee waardoor de economische groei in die landen op den duur minder zal zijn. Zoals Chang (2002) heeft beschreven, hebben alle nu ontwikkelde landen in het verleden een sterke mate van staatsinterventie gekend: ze hebben hoge invoertarieven gehad zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, buitenlandse investeringen streng gereguleerd en goedkoop krediet verschaft aan prioritaire bedrijven.
Dit betekent dat vrijhandel tussen rijke en arme landen niet altijd positief is voor het arme land, en hetzelfde geldt voor ongereguleerde toegang van buitenlandse investeringen. De kansen om eigen industrie op te bouwen worden verkleind. Het streven om Nederlandse bedrijven betere toegang tot markten te geven houdt geen rekening met deze ongelijke uitgangspositie, en zal dus nadelige effecten hebben voor de arme landen. Dit geldt ook voor de pogingen van de EU, en daarmee Nederland, om Economic Partnership Agreements (EPA’s) af te sluiten met groepen van ontwikkelingslanden. In ruil voor hulp, worden deze landen gedwongen de producten uit de EU vrij toe te laten binnen hun markten. Meestal gaan de contracten ook over vrije toegang van investeringen en het openstellen van overheidsaanbestedingen voor bedrijven uit het buitenland.
Nederlands belang
Een tweede aspect van ‘doen waar we goed in zijn’ is dat, bijna per definitie, het type hulp dat Nederland aanbiedt wordt bepaald door ons aanbod. De vraag is opnieuw wie hier vooral garen bij spint. Het is al heel lang bekend dat deze aanbod gestuurde hulp niet werkt. In hoeverre er ook in de praktijk sprake is van aanbodsturing hangt ervan af hoe de uiteindelijke keuze voor projecten tot stand komt. Maar het feit dat het Nederlandse bedrijfsleven mee uitgenodigd wordt op zogeheten ‘identificeringsmissies’ maakt dat ik wat dit betreft geen hoge verwachtingen heb. Zelfs als donoren zich voornemen om naar de vraag te luisteren, blijkt dat in de praktijk moeilijk toe te passen, zoals Easterly (2002) laat zien, dus laat staan als het beleid al op voorhand beoogt het Nederlandse aanbod in te zetten.
Een derde aspect is dat de Nederlandse experts en bedrijven ingezet gaan worden met os gelden. Maar als Nederland zo goed is in water of in landbouwtechnologie, waarom moet os deze inzet dan subsidiëren? Volgens de theorie kunnen subsidies verantwoord zijn als er sprake is van marktfalen. In dit geval zou het marktfalen kunnen zijn dat er onvoldoende informatie is over het Nederlandse aanbod, of dat er hoge kosten of hoge risico’s zijn in het betreffende land voor het type activiteit waar het Nederlandse bedrijfsleven goed in is. Voor het eerste kan economische diplomatie een rol spelen. Méér onderzoek naar de effectiviteit hiervan is gewenst, maar er is geen enkele reden om hier os middelen voor in te zetten. Het doel is immers het verbeteren van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven ten opzichte van andere bedrijven.
Als er objectief gezien hogere kosten of risico’s zijn is de ‘first best’ oplossing om in het betreffende land iets aan die kosten of risico’s te doen, via een directe subsidie aan de ontvanger. De ontvanger kan dan zelf beslissen met welk bedrijf vervolgens in zee wordt gegaan. Besluit Nederland toch tot subsidiëring van Nederlandse bedrijven, dan zijn er drie soorten mogelijke gevolgen, en alle zijn negatief: Nederlandse bedrijven krijgen een oneerlijk concurrentievoordeel, de subsidie was niet nodig omdat deze bedrijven de activiteiten toch wel zouden ondernemen in afwezigheid van de subsidie, of de kosten voor het ontvangende land van de levering van goederen en diensten gaan omhoog. Een combinatie van de drie is ook mogelijk, en zelfs waarschijnlijk. Dankzij de subsidie krijgen bedrijven speelruimte om minder te leveren tegen hogere kosten en een hogere prijs, zeker als ze daarmee de enige aanbieder worden. Dit is gebonden hulp, en we weten al heel lang dat daarmee de kosten omhoog gaan met zo tussen de 15 en 40% (Glennie, 2008:90; Jepma, 1994). Kortom, wanneer het leveren van effectieve hulp het criterium is, is er geen enkele reden om het Nederlandse bedrijfsleven direct te subsidiëren met os middelen.
Wat Nederland nalaat: bestrijden van armoede
Doen waar we goed in zijn brengt ook met zich mee dat we minder geld over hebben voor vormen van os waar wel veel behoefte aan is en/of waarvan onderzoek heeft bewezen dat het effectief is. Ik noem er drie. In de eerste plaats is er algemene instemming met het idee dat os meer zou moeten doen aan financiering van mondiale publieke goederen. Nu kun je water ook zo’n mondiaal publiek goed noemen, maar ik bedoel eigenlijk fondsen voor klimaatmitigatie en adaptatie, en voor bestrijding van ziekten waar vooral arme landen onder lijden zoals malaria. Natuurlijk stelt Nederland hiervoor nog wel middelen ter beschikking, maar de inzet is wel sterk verminderd.
In de tweede plaats zou er méér gedaan moeten worden aan het direct bestrijden van de armoede. Het armoedeprobleem is steeds meer ook een probleem van ongelijkheid binnen landen. Onderzoek wijst uit dat het direct geld geven aan de armen een zeer effectieve manier is voor het verbeteren van hun omstandigheden. Ze gaan beter eten, de kinderen gaan méér naar school, en zelfs de kansen op werk en inkomen nemen toe (Hanlon et al., 2010). Midden inkomenslanden doen dit uiteraard zelf, maar Nederlands ontwikkelingsgeld zou méér ingezet kunnen worden voor het helpen opzetten van dit soort systemen.
In de derde plaats lijkt met het nieuwe credo ook de hele internationale campagne voor effectievere hulp in de ijskast te zijn gezet. Tijdens verschillende topontmoetingen hebben donoren en ontvangende landen afgesproken om méér het ownership van ontvangende landen te respecteren, de hulp meer te harmoniseren, en meer gebruik te maken van systemen van het ontvangende land. De beste manier om hieraan gevolg te geven is via gecoördineerde sectorwijde benaderingen, of via algemene of sectorale begrotingssteun. Recent onderzoek van de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie van het ministerie van Buitenlandse Zaken wijst uit dat begrotingssteun, hoewel nog onvoldoende gericht op ownership, wel effectief is gebleken voor het verminderen van de transactiekosten, het versterken van lokale systemen en dan in het bijzonder financieel management van de overheid, en vooral ook voor het verbeteren van onderwijs en gezondheidszorg in de ontvangende landen (Dijkstra et al., 2012). De nieuwe koers betekent een breuk met deze aanpak.
Conclusie
Terwijl Nederland lange tijd internationaal bekend stond om z’n generositeit en z’n vernieuwende ideeën in de os, is dit aanzien in korte tijd sterk veranderd. Dit is niet eens zozeer vanwege een vermindering van het budget, als wel de invulling van het beleid. Bij alles gaat het tegenwoordig eerst om de belangen van Nederlandse bedrijven. Zoals ik in deze bijdrage heb laten zien, staat deze doelstelling vaak haaks op de doelstelling van het bevorderen van de ontwikkeling van arme landen. Subsidiëren van het bedrijfsleven dient alleen het bedrijfsleven zelf, en ‘doen waar we goed in zijn’ betekent dat we het principe van het streven naar effectieve hulp overboord hebben gezet. Internationale solidariteit heeft zo plaatsgemaakt voor eigenbelang.
Geske Dijkstra is hoogleraar Governance and Global Development aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, en part-time evaluator bij de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De bijdrage is geschreven op persoonlijke titel.
Literatuur
- Chang, H-J. (2002). Kicking away the ladder: Development strategy in historical perspective. London: Anthem Press.
- Dijkstra, G., De Kemp, A., & Bergkamp, D. (2012). Begrotingssteun: Resultaten onder voorwaarden; doorlichting van een instrument (iob Evaluatie No. 369). Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
- Easterly, W. (2002). The cartel of good intentions: The problem of bureaucracy in foreign aid. Policy Reform, 5(4), 223-250.
- Glennie, J. (2008). The trouble with aid; why less could mean more for Africa. London: Zed Books.
- Hanlon, J., Barrientos, A., & Hulme, D. (2010). Just give money to the poor. Sterling, us: Kumarian Press.
- Jepma, C. J. (1994). Inter-nation policy coordination and untying of aid. Aldershot: Avebury.
- Ministerie van Algemene Zaken .(2011). Kabinetsreactie WRR rapport Minder pretentie, meer ambitie, Kamerbrief, Den Haag: 21 - 01 - 2011.
- Tweede Kamer der Staten Generaal. (2012). Homogene groep internationale samenwerking 2013 (HGIS-nota 2013) Den Haag: Tweede Kamer, vergaderjaar 2012 - 2013,No. 33401.
- WRR (2010). Minder pretentie, meer ambitie: Ontwikkelingshulp die verschil maakt. Amsterdam: Amsterdam University Press.