Hoe solidair is de Nederlander nog?
Lees hier het pdf van dit artikel.
Met elke nieuwe ronde van bezuinigingen, wordt er door politici van bijna alle kleuren gekeken naar waar de Nederlandse verzorgingsstaat verder kan worden aangepast. Lees: minder genereus kan worden gemaakt. Onpopulaire maatregelen die politici zetels in de peilingen kosten, zo wordt verondersteld. Nederlanders hebben de hervormingen van de afgelopen dertig jaar, bijvoorbeeld van de WAO, de WW en de bijstand, echter vooral gesteund. Zolang de mensen die het echt nodig hebben, maar worden ondersteund. We zijn meer solidair dan we af en toe denken.
Door Judith Raven
De Nederlandse verzorgingsstaat draait om solidariteit. De staat springt bij wanneer mensen niet voor zichzelf kunnen zorgen, bijvoorbeeld vanwege ziekte, werkloosheid of armoede. In het publieke debat wordt de indruk gewekt dat het gedaan is met de steun voor de verzorgingsstaat. We zouden niet meer bereid zijn te betalen voor anderen. De onderliggende redenen die daarvoor worden genoemd zijn egoïsme en identificatie: we steunen voorzieningen waar we zelf, of mensen die op ons lijken, profijt van hebben. Jongeren zouden niet meer bereid zijn te betalen voor ouderen, rijken niet voor armen, gezonde mensen niet voor mensen met een ongezonde levensstijl en autochtonen niet voor niet-westerse allochtonen. Deze toon in het publieke debat suggereert dat de afkalving van de verzorgingsstaat breed wordt gesteund door de bevolking. Tegelijkertijd heeft het merendeel van de Nederlanders profijt van de verzorgingsstaat. Dit omdat zij zelf, een familielid of kennis, sociale zekerheid ontvangen of denken dat in de toekomst te zullen ontvangen. Om die reden gaan politici er vanuit dat afkalving van de verzorgingsstaat juist niet wordt gesteund door de bevolking. Hervorming van de verzorgingsstaat zal hen stemmen kosten bij de volgende verkiezingen.
In dit essay beschrijf ik in hoeverre Nederlanders herzieningen van de verzorgingsstaat die hebben plaatsgevonden tussen 1980 en 2006 steunen. Het draagvlak voor herzieningen is groot, mits de rechtvaardigheid van de sociale regelingen wordt geborgd. Dus politici: zolang herzieningen niet te veel afwijken van het bestaande ‘pad der rechtvaardigheid’, kan op steun van de publieke opinie worden gerekend.
Steun voor hervormingen
De Nederlandse verzorgingsstaat is geleidelijk tot stand gekomen in de eerste drie decennia na de Tweede Wereldoorlog. In het zogenaamde ‘gouden tijdperk’ van de verzorgingsstaat, tussen 1970 en 1980, waren rechten op ‘verzorging’ genereus en onvoorwaardelijk: hoge uitkeringen en weinig (handhaving van) plichten. Hierdoor namen de kosten zo snel toe, dat het beleid er sinds de jaren tachtig op gericht is de kosten te beperken. Het recht op ‘verzorging’ werd geleidelijk beperkt tot het recht op sociale zekerheid. Ook werden regelingen minder genereus en werden er meer voorwaarden gesteld in ruil voor sociale zekerheid. Naast het beperken van de kosten van de verzorgingsstaat waren deze herzieningen er ook op gericht om oneigenlijk gebruik, of misbruik, te voorkomen.
Een historische analyse van denkbeelden over herzieningen van de verzorgingsstaat (Raven, 2012) leert ons dat de steun voor sociale zekerheid eerder is toegenomen dan afgenomen in de afgelopen decennia. Maar meer steun betekent niet automatisch meer steun voor meer sociale zekerheid. Er is juist steeds meer steun voor steeds minder sociale zekerheid, namelijk alleen voor diegenen die het echt nodig. Burgers steunen de herzieningen van de verzorgingsstaat zolang deze streng, maar rechtvaardig zijn. Streng, maar rechtvaardig betekent dat sociale zekerheid terecht moet komen bij mensen die buiten hun schuld om hulp nodig hebben. Tegenover een uitkering kunnen daarom verplichtingen staan, zoals actief naar een baan zoeken of deelnemen aan een re-integratieproject. Wanneer men niet aan deze verplichtingen voldoet mogen strenge straffen volgen. Kortom, Nederlanders steunen herzieningen die er op zijn gericht om oneigenlijk gebruik, of misbruik, van sociale zekerheid te voorkomen. In het verleden kon aanscherping van regels om uitkeringsfraude op te sporen en te straffen rekenen op steun van de bevolking. Het is aannemelijk dat dit ook voor toekomstig beleid geldt.
De steun voor sociale zekerheid komt overigens niet hoofdzakelijk voort uit egoïsme: dat we vooral solidair zijn met onszelf en ‘gelijken’. Zowel rijke als arme mensen zijn bereid bij te dragen aan sociale zekerheid voor mensen die buiten hun schuld om hulp nodig hebben. Dat rijken niet meer zouden willen betalen voor arme mensen is dus een misvatting. Deze bereidheid is er nog steeds, maar er moeten wel voorwaarden worden gesteld aan een uitkering. Omgekeerd steunen mensen die sociale zekerheid ontvangen, of die een relatief grote kans hebben een beroep te moeten doen op sociale zekerheid in de toekomst, herzieningen waardoor de plichten in ruil voor een uitkering toenemen. Het is dus ook een misvatting dat arme mensen onvoorwaardelijke en genereuze uitkeringen enkel steunen uit eigenbelang.
Strengere regels
Wanneer we aan Nederlanders vragen onderscheid te maken in steun voor verschillende groepen uitkeringsgerechtigden blijkt dat niet iedereen dezelfde steun ‘verdient’. Voor sommige mensen moeten strenge regels gelden in ruil voor een uitkering en voor anderen niet. Strengere regels moeten alleen worden toegepast op degenen die daar aan kunnen voldoen. Dit geldt dus onder andere voor werklozen of het merendeel van bijstandsontvangers, maar niet voor ouderen, gehandicapten die niet kunnen werken en of alleenstaande bijstandsmoeders. Desondanks steunen Nederlanders de herzieningen die hebben plaatsgevonden in het beleid van de WAO, nu WIA, waardoor er strengere regels gelden in ruil voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering. Dit komt doordat de herzieningen er met name op gericht waren om oneigenlijk gebruik en misbruik terug te dringen. Nederlanders staan ook positiever tegenover een uitkering voor mensen met wier moeilijke situatie men zich kan identificeren. Men identificeert zich bijvoorbeeld in relatief hoge mate met ouderen (bijvoorbeeld ouders of grootouders). Daarom steunt men het stabiel gebleven beleid met universele en relatief onvoorwaardelijke rechten op een AOW-pensioen. Men identificeert zich daarentegen in mindere mate met bijstandsontvangers. Daarom steunt men dan ook dat er strengere regels zijn gaan gelden in ruil voor een bijstandsuitkering. In het licht van de huidige discussie over herziening van de WW zal ik de steun voor de WW uitkering in meer detail toelichten. Nederlanders steunen de WW-uitkering als de rechten gerelateerd zijn aan wat de werkloze heeft bijgedragen. Diegenen die voorafgaand aan hun werkloosheid langer hebben gewerkt en meer belasting hebben betaald moeten langer recht hebben op een hogere uitkering. Tegelijkertijd is er brede steun voor de plicht voor werklozen om in ruil voor het ontvangen van een uitkering ijverig te zoeken naar een nieuwe baan. Deze opvattingen stemmen in hoge mate overeen met de ontwikkelingen van de WW-uitkering tussen 1980 en 2006.
De herzieningen van de WW tot 2006 werden daarom breed gesteund. Het is echter de vraag in hoeverre de huidige plannen om de duur van een WW-uitkering te verlagen op steun kunnen rekenen. Deze plannen veranderen namelijk de verhouding tussen bijdrage en rechten. Waar eerdere herzieningen werden gesteund omdat de relatie tussen bijdrage en rechten werden versterkt, verzwakken de huidige plannen deze verhouding juist.
Kort samengevat steunen burgers de ‘strenge, maar rechtvaardige’ herzieningen van de verzorgingsstaat die plaatsvonden tussen 1980 en 2006. Het is echter onduidelijk in hoeverre het beleid zich heeft aangepast aan de publieke opinie of vice versa. Met andere woorden, hebben politici de herzieningen doorgevoerd omdat ‘het volk’ dit wilde of steunen mensen de herzieningen omdat dat het bestaande beleid was? Deze vraag is van groot belang voor het inschatten van de politieke gevolgen van de huidige herzieningsplannen: zullen politici worden afgestraft voor onpopulaire herzieningen of niet?
Publieke opinie
De politiek en de media besteden veel aandacht aan de publieke opinie. Ze bestempelen de opvattingen van burgers als relevant en belangrijk. Er is in de politiek de laatste jaren ook een trend om ‘beter naar de burger te luisteren’. Hiermee wordt gepoogd te voorkomen dat politieke partijen bij de volgende verkiezingen worden afgestraft omdat zij onpopulair beleid hebben ontwikkeld. Dit impliceert dat de publieke opinie invloed heeft op ontwikkelingen van sociaal beleid. Deze logica past bij theorie over ‘blame avoidence’. Dit zou betekenen dat bijvoorbeeld de WW alleen zou worden aangepast als dit wordt gesteund door de publieke opinie.
Tegenover de ‘blame avoidence’ logica staat de theorie van het ‘institutionalisme’, waarin de stelling is dat bestaande beleidsontwerpen bepalen hoe de burger deze beoordeelt. De centrale gedachte binnen dit zogenoemde institutionalisme is dat burgers hun mening vormen binnen de context van het bestaande beleid. Ze kunnen dit beleid niet los van bestaande regelingen beoordelen. Voor de werkloosheidswet zou dit betekenen dat burgers de wet hoe dan ook goedkeuren, omdat de WW zelf beïnvloedt hoe het publiek dit beleid beoordeelt. Betekent dit dan ook dat alle aandacht voor de opvattingen van burgers niet relevant is, omdat bestaand beleid bepaalt hoe burgers dit beleid beoordelen?
Onderzoek van Raven (2012; vergelijk ook Raven et al. 2011) laat zien dat de mate waarin de publieke opinie invloed heeft op ontwikkelingen in sociaal beleid afhangt van het beleidsonderwerp. Wanneer het relatief nieuwe beleidsterreinen betreft die nog sterk in ontwikkeling zijn, dan heeft de publieke opinie, via de politiek, haar verwachte invloed. Maar wanneer de traditionele sociale zekerheidsregelingen (de WW, AOW, bijstand en AOW/WIA) worden beschouwd blijkt dat de publieke opinie geen invloed heeft op relatief oude beleidsonderwerpen. Dit komt omdat beleid dat eenmaal een bepaalde weg is ingeslagen, hier bijna niet meer van kan afwijken. De reden daarvoor is dat de kosten van een rigoureuze verandering van de eerder ingeslagen richting vaak hoger worden geschat dan de verwachte opbrengsten van die verandering. Daarom ‘bepaalt’ sterk gevestigd beleid, zoals de WW of de AOW, ‘zelf ’ welke veranderingen wel en welke niet mogelijk zijn. De publieke opinie past zich vervolgens aan deze route aan en steunt de ontwikkeling van dit beleid. De voorwaarde is dat herzieningen van dit beleid niet te sterk afwijken van het reeds ingeslagen pad.
De publieke opinie is daarom vooral relevant om de grenzen te bepalen van welke hervormingen binnen een pad passen. Voor de WW is dit pad dat rechten in verhouding staan tot eerdere bijdragen. Voor de bijstand is dit pad het bieden van een minimale bestaansvoorziening voor arme mensen en strenge regels in ruil voor hulp van de staat. Voor de AOW is dit pad een minimale bestaansvoorziening voor alle ouderen, zonder strenge regels. Een verhoging van de pensioensleeftijd past in theorie binnen dit pad. Voor de WAO/WIA is dit pad een inkomensgerelateerde uitkering van oneindige duur voor gehandicapten die niet in staat zijn om te werken. Wanneer men herzieningen niet steunt, omdat deze te sterk afwijken van een bestaand pad, zal de toekomst moeten uitwijzen.
Judith Raven is postdoc onderzoeker aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zij promoveerde in 2012 op haar proefschrift Popular Support for Welfare State Reforms. On Welfare Preferences and Welfare State Reforms in the Netherlands.
Noot
1 Dit betreft een grootschalig kwantitatief onderzoek naar de opvattingen van het Nederlandse publiek over herzieningen van de verzorgingsstaat. In dit onderzoek worden verschillende representatieve surveys gebruikt, onder andere van het SCP (1980 - 2000) en twee identieke surveys: Tisser solidarity Study (1995), Universiteit Tilburg en ‘Arbeid, Bedrijf en Sociale Zekerheid’ (2006), Erasmus Universiteit Rotterdam.
Literatuur
- Raven, J. (2012). Popular Support for Welfare State Reforms. On Welfare Preferences and Welfare State Reforms in the Netherlands. Doctoral Dissertation. Rotterdam: Erasmus University Rotterdam.
- Raven, J., P.Achterberg, R.Van der veen, and M.Yerkes. (2011). ‘An Institutional Embeddedness of Welfare Opinions? The Link between Public Opinion and Social Policy in the Netherlands (1970 - 2004)’. Journal of Social Policy 40(2): 369-86.