Met de oplopende spanning tussen de EU en Rusland wordt ook de roep om een helder buitenlands beleid ten aanzien van Rusland steeds luider. Zo wordt de Europese gas- en olieafhankelijkheid van Rusland gehekeld in de context van de Oekraïnecrisis. Maar hoe nu verder? Het is tijd voor een fundamentele heroverweging van ons beleid ten aanzien van het Rusland van Poetin.
Door Herman Schaper
De politiek van de westerse landen ten aanzien van Rusland na het eind van de Koude Oorlog en het uiteenvallen van de Sovjet-Unie was een mengeling van optimisme en desinteresse. Optimisme over de mogelijkheden van binnenlandse hervormingen in Rusland op basis van westerse politieke en economische grondbeginselen. Desinteresse als gevolg van de politieke instabiliteit en economische problemen van Rusland in de jaren 90. Deze leidden tot een enigszins neerbuigende houding ten opzichte van Rusland; een “lost case”, een derdewereldland met kernwapens, dat dreef op gas- en olie-inkomsten.
Bij Poetin is na zijn aantreden in 2000 een groeiende ergernis te bespeuren over deze houding van de westerse landen. Dit mondde uit in de overtuiging dat het westen – en dan vooral de VS – niet bereid is rekening te houden met Russische opvattingen en belangen. Zijn buitenlandse politiek richtte zich daarom op herstel van de Russische positie als een internationaal erkende grote mogendheid met wereldwijde belangen en verantwoordelijkheden. Dat betekende in eerste instantie nog niet per definitie een anti-westerse koers. Zo betoogde Poetin in zijn speech voor de Doema in 2005 dat Rusland zich ontwikkelde tot een vrije en democratische staat met Europese waarden, maar wel met behoud van de soevereiniteit van de staat. In de praktijk bleek dit laatste echter bepalender te zijn, en Poetin nam steeds meer afstand van de Westerse hervormingsagenda. In concreto betekende dit een steeds meer autoritaire staat en een groeiende inperking van vrijheden voor media, NGO’s en andersdenkenden.
De Russische internationale opstelling werd daarnaast steeds assertiever, met name nadat Poetin in 2012 voor de derde maal was aangetreden als president. De confrontatie spitste zich toe op de in 1991 onafhankelijk geworden landen op het grondgebied van de voormalige Sovjet-Unie. In zijn speech tot de Doema in 2005 noemde Poetin de instorting van de Sovjet-Unie de grootste geopolitieke ramp van de 20e eeuw. Deze heeft ertoe geleid dat 25 miljoen Russen op het grondgebied van de onafhankelijk geworden buurlanden van Rusland wonen. Tegelijkertijd vormen deze Russische en Russischtalige minderheden een instrument voor de Russische buitenlandse politiek, aangezien Moskou zichzelf het recht heeft toegekend – bij een door de Doema aangenomen wet – om in andere landen in te grijpen ter bescherming van deze minderheden, zoals is gebeurd in Oekraïne. De directe aanleiding daarvoor was niet het optreden van de NAVO, de traditionele boeman van Moskou, maar dat van de EU, lange tijd door de Russen afgedaan als politiek weinig relevant.
De verhouding van Rusland met de EU was sinds 1997 gebaseerd op een Partnerschap en Samenwerking Overeenkomst. Aan de in 2003 door de EU gelanceerde Europese Nabuurschap Politiek (ENP) wilde Moskou niet deelnemen omdat het niet op dezelfde voet geplaatst wilde worden als de “smaller Eastern European or South Caucasus countries striving for EU-membership.” “Russia is neither a subject or an object of the European Neighbourhood Policy”, zo verklaarde de Russische vertegenwoordiger bij de EU. Bovendien verwachtte Moskou niet veel van het ENP aangezien deze zich zowel richtte op oostelijke als zuidelijke buren van de EU, een groep van grote en kleine landen met een zeer uiteenlopende economische, historische en culturele achtergrond die op een hoop werden gegooid. Een “one size fits all” aanpak, die een zeker Brussels autisme weerspiegelde.
De Russische reactie op het in 2008 door Polen en Zweden gelanceerde initiatief van een versterkt samenwerkingskader met de oosterburen van de EU (Wit-Rusland, Oekraïne, Moldavië, Georgië, Armenië en Azerbeidzjan) was nog negatiever. Hoewel het Oostelijk Partnerschap niet onmiddellijk concrete hervormingen opleverde die de individuele landen dichter bij het Europese model van een functionerende markteconomie en democratische rechtstaat bracht, betekende de versterkte EU-inzet wel meer concurrentie met wat Rusland voor deze landen in gedachten had. In de EU brak dat laatste besef maar geleidelijk door. Nog in het voorjaar van 2014, ten tijde van de snel oplopende spanning tussen de EU en Rusland, bleek dat het voor een aantal landen – vooral de zuidelijke lidstaten – een nieuwe en weinig welkome gedachte was dat de verhouding met Rusland naast samenwerking werd getekend door geopolitieke concurrentie. Voor een deel hing dat samen met economische belangen. Voor een ander deel omdat de zuidelijke lidstaten zich eerst en vooral zorgen maakten over de conflicten en instabiliteit in de Middellandse Zee-regio.
In dat licht is het in feite opmerkelijk dat de EU in reactie op Ruslands militaire interventie in Oekraïne vrij snel tot een tamelijk krachtige reactie is gekomen, in de vorm van een reeks steeds scherpere economische sancties. Drie mythes zijn het afgelopen jaar ontmaskerd: een EU met 28 lidstaten zou het nooit eens worden over harde maatregelen tegen Rusland: integendeel, dat is met de sancties wel degelijk gebeurd;
- Duitsland zou de bijzondere relatie met Rusland niet willen belasten en op de rem staan bij harde maatregelen: integendeel, Bondskanselier Merkel liep voorop bij de besluitvorming over de sancties;
- sancties zijn niet effectief: integendeel, zij vormen een zware belasting van de Russische economie.
En daar komt nog bij de belangrijke rol die de Europese Commissie speelt in het tegengaan van de opbouw van een Russisch gasimperium binnen de EU. Dit was een krachtiger reactie dan Moskou verwachtte.
Een tweede grote misrekening van Poetin is de geringe steun die onder de etnisch Russische en Russischtalige Oekraïners bestond voor de inval in Oekraïne. Zo zijn in grote steden als Kharkiv en Odessa, waar de bevolking in grote meerderheid Russischtalig is, de pogingen van Moskou mislukt om onrust en opstandjes op gang te brengen als eventuele opstap naar een interventie á la Donetsk en Luhansk. Daarmee is de legitimiteit van het Russische optreden in de termen die Moskou daarvoor zelf gebruikt steeds duidelijker aanvechtbaar.
Al met al heeft Poetin met zijn optreden de Krim gewonnen, maar Oekraïne verloren. Weliswaar is zijn binnenlandse populariteit met de annexatie van de Krim omhoog geschoten, maar in Oekraïne heeft hij de grote meerderheid van de bevolking, inclusief veel etnische Russen en andere Russischtaligen, van zich vervreemd, en een impuls gegeven aan de ontwikkeling van een nationale identiteit van Oekraïne. Tegelijkertijd is de steun onder de Oekraïense bevolking voor een op de Europa/EU gerichte koers toegenomen tot 60%, zoals bleek uit de overwinning van de pro-Europese partijen bij de nationale verkiezingen in oktober vorig jaar.
Bij de keuze tussen Rusland en de EU die Poetin Oekraïne opdringt staat Moskou voor al datgene waar veel Oekraïners, en met name jongeren – ook de etnisch Russische/Russischtalige – vanaf willen: een corrupte staat, economische stagnatie en grootschalige zelfverrijking van een kleine elite. De EU staat – niettegenstaande haar problemen en gebreken – voor democratische verhoudingen, rechtsstaat en een open markteconomie die mogelijkheden biedt tot groei. Deze “soft power” van de EU bleek bij laatste verkiezingen in Oekraïne groter dan de machtspolitiek en de “hard power” van het Kremlin.
Pogingen andere landen te intimideren is een vast onderdeel van Poetins repertoire, maar hoe ver hij daarbij zal willen of durven gaan is moeilijk te voorspellen. De verovering van de Krim en de militaire inmenging in Oost-Oekraïne kwamen onverwacht. En wat te denken van de losse praat van Poetin, en kringen rondom hem, over inzet van kernwapens bij de verovering van de Krim en een aanval op de Oost-Europese NAVO-landen? Tot een werkelijke militaire confrontatie met de NAVO zal Poetin het niet laten komen, lijkt mij. Zijn agenda is verdeeldheid zaaien onder de bondgenoten, en de NAVO te vernederen als een krachteloze organisatie, die geconfronteerd met een mogelijk conflict het laat afweten. Het is daarom goed dat President Obama kort na de annexatie van de Krim bij een bezoek aan Tallinn een zeer duidelijke streep in het zand heeft getrokken: in geval van een Russische aanval op de Baltische staten zullen de overige bondgenoten, inclusief de Amerikaanse strijdkrachten, te hulp komen, ook al betekent dat een militair conflict met Rusland.
Nederland zal tezamen met zijn EU-partners en NAVO-bondgenoten tot een fundamentele heroverweging van zijn relatie met Rusland moeten komen. Politieke overwegingen, het internationale recht, en onze veiligheidsbelangen zullen zwaarder moeten wegen dan de afgelopen 15 jaar, economische belangen minder zwaar. Dat betekent ook dat onze afhankelijkheid van Russische energie zal moeten worden verminderd, bij voorkeur in het kader van een krachtig Europees energiebeleid. In algemene zin moet bij de handel met Rusland als uitgangspunt aangehouden worden dat deze op gebieden die niet door sancties zijn getroffen gewoon plaats kan vinden, behalve daar waar dit tot kwetsbare afhankelijkheden leidt. Handel is immers voor Moskou meer dan dat alleen; het is ook een mogelijk instrument voor machtspolitiek. De sancties die zijn ingesteld naar aanleiding van de Russische rol in Oost-Oekraïne kunnen pas worden opgeheven na volledige uitvoering van het zogenoemde “Minsk-2 akkoord”, zoals binnen de EU overeengekomen. Bij een door Rusland gesteunde verdere escalatie van het conflict – bijvoorbeeld door een (poging tot) verovering van Marioepol – zal het moeten komen tot een verscherping van het sanctie-regime. Voor wat betreft de Krim mag geen sprake zijn van een juridische of de facto erkenning van de annexatie. Dat hoeft echter pragmatische samenwerking op essentiële gebieden van gemeenschappelijk belang niet in de weg te staan, zoals minister Koenders stelt in zijn brief van 13 mei aan de Tweede Kamer.
Oekraïne bevindt zich economisch en financieel in grote moeilijkheden. Ter voorkoming van een ineenstorting van de Oekraïense economie zal aanzienlijke Westerse financiële steun nodig zal zijn, gekoppeld aan een serieus programma van binnenlandse hervormingen. Het recent bereikte akkoord met Oekraïne over een steunpakket voor de komende jaren van 35 miljard euro is bemoedigend, maar slechts een eerste stap. Voortgang op dit vlak is voor de lange termijn van even groot belang als rust aan het militaire front.
In alle scenario’s is het van belang dat de politieke en militaire dialoog en contacten met Rusland worden voortgezet, ter voorkoming van misverstanden in tijden van spanning en (dreigende) crisis. Daarnaast moet bezien worden hoe de “people-to-people”-contacten met de Russische bevolking te vergroten, om misverstanden over de drijfveren en doeleinden van het westen weg te nemen, en inzicht in elkaars opvattingen te doen toenemen. Eventuele Russische bezorgdheid om de behandeling van de etnische Russen in andere landen is op zich niet illegitiem. Onaanvaardbaar is wel om een dergelijke al of niet gemeende bezorgdheid te misbruiken als een instrument van machtspolitiek, zoals een militaire interventie.
Tenslotte: Poetins positie is minder sterk dan zij lijkt. De interventie in Oekraïne is een mislukking. De economische vooruitzichten van Rusland zijn somber vanwege de dramatische daling van de energieprijzen. Dit zal zijn populariteit onder de bevolking, nu nog hoog, aantasten. Dat verklaart ook mede zijn felle reactie op de machtswisseling in Kiev vorig jaar; die mag geen precedent vormen voor een
regime change in Moskou. Bij de scenario’s voor de toekomstige ontwikkelingen in Rusland hoort echter ook het scenario: Rusland zonder Poetin.
Herman Schaper is Eerste Kamerlid voor D66. Daarvoor was hij werkzaam bij het Ministerie voor Buitenlandse zaken, onder andere als ambassadeur bij de NAVO en de VN. Hij bekleedt sinds september 2014 de Kooijmansleerstoel voor vrede, recht en veiligheid aan de Universiteit Leiden/ Campus Den Haag.
Deze bijdrage is onder andere gebaseerd op zijn artikel “Oekraïne, Rusland en het Westen”, verschenen in de
Internationale Spectator van juli j.l.
Met de oplopende spanning tussen de EU en Rusland wordt ook de roep om een helder buitenlands beleid ten aanzien van Rusland steeds luider. Zo wordt de Europese gas- en olieafhankelijkheid van Rusland gehekeld in de context van de Oekraïnecrisis. Maar hoe nu verder? Het is tijd voor een fundamentele heroverweging van ons beleid ten aanzien van het Rusland van Poetin.