Het probleem dat ministeriële verantwoordelijkheid heet
Lees hier het pdf van dit artikel.
Op 5 maart jongstleden werd bekend dat Thom Karremans niet strafrechtelijk vervolgd zal worden voor medeplichtigheid aan de genocide in Srebrenica. Hiermee komt voorlopig een einde aan een lange tijd van speculaties over de aansprakelijkheid van Karremans. Blijft over: het kabinet-Kok dat in 2002 aftrad omdat het zich moreel verantwoordelijk voelde. Maar was dat nu de beste manier om excuses aan te bieden?
Door Wouter Saes
HET WAS EEN BIJZONDERE DAG, 16 april 2002, toen het tweede kabinet-Kok haar ontslag aanbood naar aanleiding van het uitgekomen NIOD-rapport over de genocide in Srebrenica in 1995. Het was de eerste keer in de geschiedenis van de Nederlandse politiek dat een kabinet openlijk verantwoordelijkheid nam voor iets dat vóór haar regeerperiode had plaatsgevonden. Het kabinet achtte zich namelijk moreel verantwoordelijk. Maar hoe werkt dit eigenlijk? En is het wel rechtvaardig? Want kun je een kabinet iets aanrekenen waartoe een eerder kabinet heeft besloten?
In het staats- en bestuursrecht is veel discussie over de precieze plek van deze ‘ministeriële verantwoordelijkheid’. Deze verantwoordelijkheid bestaat sinds 1848 en houdt in dat ministers, alleen of gezamenlijk, verantwoording schuldig zijn over hun handelen aan het parlement (overigens ook voor het handelen van de Koning). Normaliter wordt bij het toekennen van ministeriële verantwoordelijkheid gekeken naar de causale verantwoordelijkheid van bewindspersonen. Dit betekent simpelweg dat de stappen in het besluitvormingsproces worden nagelopen en gekeken wordt wie op welk moment een bepaald besluit heeft genomen. Op die manier dient een minister dan ook persoonlijk verantwoordelijkheid af te leggen aan het parlement. Ministeriële verantwoordelijkheid gaat hierbij om het uitleggen, motiveren en verdedigen van gevoerd beleid. De conclusies die daar vervolgens aan verbonden worden – of het parlement nog wel of geen vertrouwen heeft in de bewindspersoon – zijn politieke conclusies; het wegsturen van een falende minister is een politieke keuze en niet zozeer een ongeschreven regel die gekoppeld is aan het idee van ministeriële verantwoordelijkheid.
De casus Srebrenica is in dit opzicht uniek. Het kabinet achtte zichzelf namelijk moreel verantwoordelijk voor de gebeurtenissen, ondanks dat het de causale verantwoordelijkheid niet droeg [1]. Het kabinet achtte het, zo was de redenatie, onbelangrijk wie het ambt invult omdat het ambt an sich verantwoordelijk is voor de gevolgen van beleid. Tegelijkertijd vond het kabinet dat die ambtsgebondenheid van ministeriële verantwoordelijkheid niet zó ver ging dat het zelf ook de causale verantwoordelijkheid droeg. Dit was ook een van de redenen waarom er nooit een plenair debat is geweest over de verantwoording van het kabinet over haar handelen ten tijde van Srebrenica. Er is met andere woorden, alleen een morele maar nooit causale en politieke verantwoordelijkheid afgelegd.
Het nemen van morele verantwoordelijkheid was een charmante manier van het kabinet-Kok om te erkennen dat ‘Nederland als staat’ zich wel degelijk verantwoordelijk achtte voor de gebeurtenissen in Srebrenica. De vraag is of het echter of we dit van toekomstige kabinetten ook zomaar kunnen verwachten. En of dit wenselijk is. Het koppelen van ministeriële verantwoordelijkheid aan het ambt kan namelijk verstrekkende consequenties hebben voor het ambt en de ambtsdrager. Ambtsdragers worden dan genoodzaakt om politieke en morele verantwoordelijkheid te nemen terwijl ze geen invloed hebben gehad op de gemaakte beslissingen van de voorgangers in hun ambt. Hierdoor zal een minister een enorm risico moeten nemen wanneer hij of zij het ministersambt aanvaard. Het is op dat moment voor hem of haar namelijk compleet onbekend of er, en zo ja welke, spreekwoordelijke lijken uit de kast komen waar verantwoordelijkheid voor genomen moet worden op het moment dat hij of zij het ambt aanvaard.
IS DIT DAN NIET gewoon het risico van het vak? Je zou ministeriële verantwoordelijkheid kunnen scharen onder de Self-Chosen Responsibility of the Politician, zoals Hans Jonas die heeft geformuleerd (1979, p.180). Deze vorm van verantwoordelijkheid omvat het idee dat politici zelf kiezen om verantwoordelijkheid te nemen voor bepaalde beslissingen, zonder dat ze daar ook altijd invloed op hebben gehad. Maar kan deze ‘zelfverkozen’ verantwoordelijkheid ook worden gekoppeld aan het ambt, zoals kabinet-Kok dat bijvoorbeeld deed? Hoewel het opeisen van de morele verantwoordelijkheid heel verheven en ‘zelfverkozen’ leek, zijn de consequenties ervan verre van vrijwillig. Deze vorm van ministeriële verantwoordelijkheid gaat er namelijk van uit dat iemand zelf kiest om het ambt van minister op zich te nemen en hiermee ook morele verantwoordelijkheid over alles wat er in het verleden mogelijk fout is gegaan op zich neemt. Echter, dit kunnen en mogen we niet van een persoon verwachten omdat iemand in een dergelijk geval gewoon geen weet heeft ‘waarvoor hij tekent’. Het woord ‘zelfverkozen’ impliceert wel enig besef en bewustzijn van wat er gaande is.
Er kan ook voor gekozen worden om ministers als persoon (moreel) verantwoordelijk te maken voor gevoerd beleid, zelfs wanneer zij geen ambtsdrager meer zijn. Wanneer men een ambt namelijk aanvaard en weet heeft van de morele verantwoordelijkheid die men draagt over de besluiten die hij of zij neemt, heeft men de mogelijkheid deze morele verantwoordelijkheid in overweging te nemen en deze vrijwillig op zich te nemen. Hierdoor is het probleem van ‘niet weten waarvoor je tekent’ niet van toepassing en doet het tevens recht aan de gevoelens die leven binnen iedere maatschappij om de verantwoordelijkheid voor genomen beslissingen en begane daden toe te kennen. Deze verlangens gaan voornamelijk over een gevoel van rechtvaardigheid en houden zich niet zozeer bezig met de vraag welke soort verantwoordelijkheid nu precies genomen dient te worden. Gekeken naar de casus had dus niet het kabinet-Kok, maar het kabinet Lubbers 3 morele verantwoordelijkheid voor Srebrenica moeten nemen.
MORELE VERANTWOORDELIJKHEID voor ambtsdragers, zelfs wanneer deze geen ambtsdrager meer zijn, biedt een oplossing voor de problemen rondom ministeriële verantwoordelijkheid na ontslag. Ook deze oplossing is echter niet zonder haken en ogen. Zo is het de vraag in hoeverre deze verantwoordelijkheid moet gelden en hoe deze morele verantwoordelijkheid ingevuld dient te worden. Is een ambtsdrager ook moreel verantwoordelijk voor beslissingen uit het verleden, die zijn genomen door toenmalige ambtenaren? En wat zijn de gevolgen van het nemen van morele verantwoordelijkheid? Bij de morele verantwoordelijkheid van ambtsdragers die nog in het ambt zitten, is dit ter beoordeling aan het parlement. Maar is het gerechtvaardigd om het parlement ook te laten oordelen over ambtsdragers die het ambt niet meer uitoefenen? Of moet het toenmalige parlement daar over oordelen? De publieke opinie misschien? Hoewel dit vragen zijn waar nog een antwoord op gevonden zal moeten worden, zijn deze vragen praktisch van aard en niet theoretisch. Dit maakt morele verantwoordelijkheid een veelbelovende oplossing voor het probleem rondom ministeriële verantwoordelijkheid voor zaken die buiten de ambtstermijn vallen.
Wouter Saes is politicoloog en spreker voor de Van Mierlo Stichting.
Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.
Literatuur
- Jonas, H. (1979:1993). Das Princip Verantwortung, Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation. Frankfurt am Main: Suhrkamp.
- Miller, D. (2007). National responsibility and global justice. Oxford: Oxford University Press.