Goede burgers tellen mee

(dwarse burgers niet) Lees hier het pdf van dit artikel. Op school, in de straat of in de wijk. Op allerlei niveaus ontplooien mensen initiatieven om hun leefomgeving te verbeteren. Hierbij krijgen ze vaak met de overheid te maken. Niet elk initiatief van burgers is de overheid echter welgevallig; goede burgers en hun initiatieven tellen mee, dwarse burgers en hun initiatieven niet. Een gemiste kans voor de democratie, zo meent Imrat Verhoeven. door Imrat Verhoeven Sinds enkele jaren zien we in de politiek een toenemende interesse voor initiatieven van burgers als oplossing voor maatschappelijke problemen. Opvallend is dat de overheid hierbij een sturende rol vervult via ideaalbeelden van de goede burger. Initiatieven van dwarse burgers worden als bedreigend gezien en kunnen rekenen op een afwijzende houding. In dit artikel bespreek ik deze ontwikkelingen door ze historisch te plaatsen in een lange traditie van gedepolitiseerd burgerschap. Vervolgens laat ik zien hoe de overheid omgaat met de grote variatie aan hedendaagse initiatieven van burgers, en besluit ik dit artikel met een pleidooi voor meer waardering van dwarse burgers als bijdrage aan de democratie. Goede burgers doen niet aan politiek Historisch gezien zijn goede burgers in Nederland vooral gedepolitiseerde burgers. Ze worden geacht zich niet met politiek te bemoeien (behalve dan via het stemhokje) maar zich vooral op hun naasten te richten. Volgens de historicus James Kennedy (2009) benadrukte de overheid al in de jaren vijftig een bijdrage van burgers aan de samenleving, die zich richtte op het werk in verenigingen en op de verantwoordelijkheid jegens gezin, familie, buurt, gemeente, land, Europa en God. Dit beeld van goede burgers wortelde in een oudere traditie van actieve betrokkenheid bij de publieke zaak (actief burgerschap), die we sinds de 18e en 19e eeuw kennen onder de noemer particulier initiatief. Kennedy schat dat er in 1840 ongeveer 3750 liefdadigheidsorganisaties en charitatieve instanties waren, een aantal dat later nog verder steeg. Met de opkomst van de naoorlogse verzorgingsstaat en de ontzuiling vanaf de jaren zestig raakte veel van dit particulier initiatief in verval, aldus Kennedy. De overheid nam taken over, incorporeerde bestaande initiatieven, of begon initiatieven te subsidiëren als uitvoerder van beleid. Vanaf de jaren tachtig begon de overheid echter terug te treden en werd veel nadrukkelijker een beroep gedaan op het plichtbesef van burgers onder noemers als ‘zelfredzaamheid’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’ (Tonkens 2009). Hierbij volgden verschillende ideaalbeelden van goede burgers elkaar op. Uit een analyse van regeringsverklaringen blijkt dat van goede burgers achtereenvolgens werd verwacht dat ze ophielden met calculerend gedrag, uitmondend in misbruik van sociale voorzieningen (Lubbers iii, Paars i); dat ze zouden gaan werken, vooral vrouwen (Paars i & ii); dat ze geacht werden hun kinderen beter op te voeden (Paars ii); en dat ze nadrukkelijker zelf verantwoordelijke keuzes gingen maken (Balkenende i). Vanaf Balkenende ii zien we onder het motto ‘meedoen’ een groter beroep op eigen initiatief van burgers. Dit werd verwoord in een definitie van burgerschap voor het programma Andere overheid: ‘[…] een burger die zelfredzaam, mondig en betrokken is, hetgeen zich niet in de eerste plaats uit in het indienen van tegen de overheid gerichte eisen, klachten en beroepen, maar veeleer in maatschappelijke zelforganisatie en initiatieven’ (Tweede Kamer 2003-2004: 7-8, cursivering Imrat Verhoeven). De boodschap was duidelijk: goede burgers zitten de overheid niet in de weg, maar organiseren zichzelf en ontplooien initiatieven in de civil society. Deze definitie sluit rechtstreeks aan bij de historische traditie van gedepolitiseerd burgerschap, want claims maken jegens de overheid (een politieke activiteit) wordt niet op prijs gesteld, terwijl jezelf inzetten in de maatschappij juist wel wordt gewaardeerd. Het kabinet Balkenende iv bleef grotendeels op deze lijn, maar legde meer nadruk op samenwerking met burgers die bij hun initiatieven moesten worden ‘gestimuleerd’ en ‘gefaciliteerd’. De overheid bepaalt welke initiatieven goed en slecht zijn Zo veelsoortig als burgers zijn, zo divers zijn hun initiatieven. Burgers nemen bijvoorbeeld initiatieven om een speelplaats te onderhouden, om met de overheid mee te denken over herstructurering van de wijk, of om een ontmoetingscentrum op te zetten voor Marokkaanse vrouwen. Ondanks deze diversiteit blijkt uit studies van Hurenkamp et al. (2006) en Van de Wijdeven en Hendriks (2010) dat er een aantal belangrijke verschillen en overeenkomsten zijn te benoemen. Er is allereerst een onderscheid aan te brengen tussen meebeslissen en meedoen. Bij meebeslissen gaat het om initiatieven die de officiële besluitvorming van de overheid proberen te beïnvloeden, terwijl het bij meedoen gaat om burgers die concrete projecten in de wijk proberen te realiseren. Er is bovendien een onderscheid te maken tussen structurele en ad hoc initiatieven. Structurele initiatieven zien we bijvoorbeeld bij bewonersorganisaties die geregeld overleggen met de overheid en bij dorpsraden die projecten opzetten. Ad hoc initiatieven komen we tegen bij single issue actiegroepen die de overheid willen beïnvloeden en bij groepjes bewoners die alleen bijeenkomen om één project te realiseren. Een belangrijke overeenkomst is dat initiatieven van burgers zonder uitzondering vrij pragmatisch van aard blijken te zijn, omdat ze zich richten op concrete problemen (zie ook Wagenaar en Specht 2010, Van Stokkom en Toenders 2010). Een grote meerderheid van de initiatieven ontwikkelt zich bovendien op enig moment in relatie met de overheid of andere instituties. De verwevenheid tussen de pragmatische initiatieven van burgers en de overheid leidt ertoe dat de overheid een grote invloed uit kan oefenen op de ontwikkeling van deze initiatieven, en dat de overheid daarmee aangeeft welke haar wel en welke haar niet bevallen. Deze invloed loopt ten eerste via de reacties van de overheid op initiatieven. Soms leggen burgers zelf contact met de overheid, omdat ze behoefte hebben om over de haalbaarheid van het initiatief van gedachten te wisselen, of omdat ze hopen dat hun plannen worden omgezet in beleid of omdat ze subsidie nodig hebben (Hurenkamp et al. 2006). Burgers plaatsen zich hierbij in een afhankelijke positie, waarbij de overheid bepaalt met wie ze wel en niet in gesprek gaat, wie wel en niet invloed krijgt op haar beleid en wie wel of geen subsidie krijgt. De overheid oefent echter ook proactief invloed uit op initiatieven van burgers, omdat zij deze nodig acht om publieke doelen in buurt en wijk te bereiken. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de inzet van financiële middelen door het departement van Wonen, Wijken en Integratie voor het bevorderen van bewonersinitiatieven in de krachtwijken. Uit onderzoek van Tonkens en Kroese (2010) en Van Ankeren et al. (2010) blijkt dat de overheid daarbij via ambtenaren en ingehuurde professionals behoorlijk veel invloed heeft op het ontstaan van initiatieven. Er worden bovendien subsidiecriteria geformuleerd waaraan initiatieven moeten voldoen. In het beleid worden initiatieven beschouwd als middel om doelen zoals meer sociale cohesie, meer leefbaarheid, een veiliger leefomgeving, meer zorg voor buren en dergelijke te bereiken. De reactie en invloed van de overheid op initiatieven van burgers getuigt van een tamelijk instrumentele aanpak, waarin doel-middel relaties of de mate waarin initiatieven aansluiten bij wat de overheid wil bereiken centraal staan. Er lijkt zich niet alleen op papier maar ook in de praktijk een scheiding af te tekenen tussen goede en slechte burgers. Goede burgers zijn degenen die initiatieven nemen die goed passen binnen de doelen die de overheid wil bereiken. Het zijn burgers die meedoen aan de samenleving door concrete projecten in de wijk te realiseren. De overheid kan deze initiatieven meer of minder subtiel ‘sturen’ door haar reacties en door haar proactieve aanpak. Burgers die initiatieven nemen gericht op meebeslissen, voldoen niet zo snel aan het overheidsideaal van goede burgers. Ze zijn nog acceptabel zolang hun initiatieven structureel van aard zijn en de overheid duurzame overlegrelaties met hen kan aanknopen, zoals met bewonersorganisaties, wijkraden of dorpsraden. Zodra ze echter ad hoc in actie komen om overheidsbeleid te beïnvloeden, worden burgers vaak weggezet als zelfzuchtige Not-In-My-Backyard-types die verblind door hun eigenbelang de overheid in de weg proberen te zitten. Dit zien we gebeuren bij burgers die zich tegen beleid keren, zoals bij de aanleg van snelwegen, slibdepots, noodoverloopgebieden, natuurontwikkeling in agrarische gebieden en talrijke processen van gemeentelijke herindeling (Verhoeven 2009). Deze afwijzende houding getuigt van een tamelijk hiërarchische bestuurscultuur, die niet al te veel ongeordende en onverwachtse invloed van burgers op haar beleid kan verdragen. Democratie gedijt ook bij dwarse burgers De voorkeur van politiek en overheid voor goede burgers die met hun initiatieven meedoen of die meebeslissen via geordend overleg, gaat vergezeld van een visie op democratie die uitgaat van harmonie en samenwerking. Conflict met dwarse burgers die via ad hoc initiatieven kritiek hebben op de overheid kan maar beter worden genegeerd, zo lijkt het bestuurlijke credo. Natuurlijk zijn sommige burgers vervelend en egoïstisch, maar dat kan de overheid niet zomaar veronderstellen bij elke dwarse burger die zij tegenkomt. Sterker nog, ik denk dat zij zich dit niet kan veroorloven, omdat de tegenstand van burgers die het conflict opzoeken ook belangrijke signalen kan bevatten over het eigen optreden dat onvoldoende aansluit op de praktijk of over het gebrek aan draagvlak voor de eigen plannen (Verhoeven 2009). Juist omdat dwarse burgers ook signalen af kunnen geven over zowel de inhoud als de wijze van besluitvorming over de eigen plannen, kan de overheid hen beter in eerste instantie ook als goede burgers beschouwen tot nader onderzoek het tegendeel heeft uitgewezen. De politiek en de overheid zouden er goed aan doen om initiatieven van dwarse en kritische burgers te beschouwen als een noodzakelijke vorm van democratische tegenbinding (Schuyt 2006). Een democratie die alleen bevolkt wordt door coöperatieve burgers die meedoen op de voorwaarden van de overheid, is op z’n minst erg eenzijdig en laat weinig ruimte voor kritiek en creativiteit (voor een vergelijkbaar pleidooi zie Van Gunsteren 2008 en Kennedy 2009). Voor D66 lijkt de komende jaren zowel op lokaal als op nationaal niveau een kans te liggen om iets aan deze eenzijdigheid te doen. Door via de vele nieuwe raadsleden, wethouders en Kamerleden alert te zijn op dwarse burgers, en binnen het overheidsapparaat meer interesse te wekken voor de signalen die zij afgeven, kan de partij bijdragen aan rijkere democratische verhoudingen. Zo kan D66 de democratie bevorderen langs de weg van een cultuurverandering, in plaats van de tot nu toe nog steeds doodlopende politieke weg van structuurveranderingen aan het systeem van de representatieve democratie. Imrat Verhoeven is socioloog en onderzoeker aan de afdeling Sociologie en Antropologie van de Universiteit van Amsterdam en was tot september 2009 ruim negen jaar werkzaam bij de WRR. Vorig jaar publiceerde hij zijn proefschrift Burgers tegen beleid (uitgeverij Aksant) en hij schreef in diverse boeken en artikelen bijdragen over burgerschap en democratie. Literatuur Ankeren, M. Van, E.H. Tonkens & I. Verhoeven (2010) Bewonersinitiatieven in de krachtwijken van Amsterdam. Een verkennende studie, Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam/Universiteit van Amsterdam. Gunsteren, H. Van (2008) Bouwen op burgers, Amsterdam: Van Gennep. Hurenkamp, M., E. Tonkens & J.W. Duyvendak (2006) Wat burgers bezielt. Een onderzoek naar burgerinitiatieven, Amsterdam: Universiteit van Amsterdam/NICIS Kenniscentrum Grote Steden. Kennedy, J. C. (2010) Bezielende verbanden. Gedachten over religie, politiek en maatschappij in het moderne Nederland, Amsterdam: Uitgeverij Bert Bakker. Schuyt, C. J. M. (2006b) Steunberen van de samenleving, Amsterdam: Amsterdam University Press. Stokkom, B. van & N. Toenders (2010) De sociale cohesie voorbij. Actieve burgers in achterstandswijken, Amsterdam University Press, Amsterdam. Tonkens, E.H. & G.J. Kroese (2009) Bewonersparticipatie via vouchers: democratisch en activerend?, Ministerie van VROM, Den Haag. Tweede Kamer (2003-2004) Kabinetvisie Andere Overheid, 29362, nr.1. Verhoeven, I. (2009) Burgers tegen beleid. Een analyse van dynamiek in politieke betrokkenheid, Aksant, Amsterdam. Wagenaar, H. & M. Specht (2009) Geëngageerd bewonerschap. Bewonersparticipatie in drie Europese steden, NICIS Institute, Den Haag. Wijdeven, T. Van de & F. Hendriks (2010) Burgerschap in de doe-democratie, Den Haag: Nicis Institute. Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. Dit artikel verscheen in idee nr. 2 2010: Nieuwe verbindingen, en is te vinden bij de onderwerpen participatie en democratie.