Decentralisatie en de toekomst van de Nederlandse democratie

Een kwestie van algemeen belang Terwijl lange tijd vooral zorgen werden geuit over de haalbaarheid van de decentralisaties, komt er geleidelijk een fundamenteler debat op gang over de gevolgen ervan voor onze democratie. Dat is goed en nodig, meent Jieskje Hollander. Het betreft echter geen technisch vraagstuk dat in bestuurlijke of beleidskringen kan worden afgedaan, maar raakt de kern van ons denken over democratie in Nederland.  Door Jieskje Hollander Met het uitspreken van de troonrede is de start van het parlementaire jaar 2014-2015 een feit. Een op voorhand historisch jaar in de geschiedenis van de vaderlandse beleidsinrichting waarin ‘de drie decentralisaties in het sociale domein’, waar politiek en beleidsminnend Nederland reeds lang over spreken, hun beslag zullen krijgen. Sinds hun aankondiging worden deze immense verschuivingen van taken met – afwisselend - optimisme en zorg gadegeslagen. Positieve geluiden overheersen daar waar men zich richt op de kwaliteiten die gemeentes in positieve zin van het Rijk onderscheiden. Beter dan het afstandelijke en anonieme ‘Den Haag’ hebben gemeentes zicht op de werkelijke en specifieke behoeften van hun inwoners en kunnen deze bovendien beter met elkaar in verband brengen. Zo kan eindelijk ‘maatwerk’ worden geleverd; een ontwikkeling die, verondersteld, bijdraagt aan de (kosten)efficiëntie van beleid en aan de vrijheid en het geluk van de persoon die het betreft. De zorgen betreffen veelal de argumenten van tijdsdruk en haalbaarheid. Hebben gemeentes voldoende tijd gehad zich toe te rusten op hun taken en mogen we verwachten dat zij deze taken (met minder geld dan het Rijk) kunnen uitvoeren? Los van deze uitvoeringsvraagstukken krijgt, naarmate het ‘Uur U’ dichterbij komt, ook een fundamenteler debat steeds meer aandacht: het gevolg van de decentralisaties voor de waarborging van de Nederlandse democratie. Een kwestie die niet draait om bestuurlijke vernieuwing in enge zin, maar om de houdbaarheid en toekomst van de Nederlandse democratie zoals die vorm kreeg sinds de 19^e eeuw. Macht en tegenmacht De zorgen rond het democratisch gehalte van de decentralisaties zijn divers. En lopen uiteen van heel concreet en technisch naar – op het eerste oog - conceptueel en academisch. De gemene deler is de waarschuwing dat de decentralisaties dan wel in belangrijke mate door bestuurlijke logica (goed in termen van maatwerk en efficiëntie winst) mogen zijn ingegeven, maar dat hun democratisch effect – d.w.z. hun effect op en in de Nederlandse democratische orde -  niet vergeten mag worden. In essentie: dat macht niet mag decentraliseren, zonder een parallelle beweging van tegenmacht omdat zonder die beweging de liberale democratie gevaar loopt. Lokale macht zonder versterkte lokale controle vormt de dood in de pot voor de mate waarin mensen nog greep hebben op lokale overheidsorganen; organen waaraan zij in de eerste plaats een deel van hun soevereiniteit afstonden om hen tegen willekeur en private afhankelijkheid te beschermen en die dus zouden moeten bestaan bij de gratie van hen, en niet andersom. Daarom benadrukken de bezorgden: gemeenten zijn géén uitvoeringskantoren van Den Haag. Het zijn democratische entiteiten op zich, die, zodra zij meer en directer zullen gaan over de rechten en voorzieningen van hun inwoners, ook om democratische betrokkenheid op lokaal niveau vragen. Maar kan de lokale democratie daarin voorzien? Is zij daar op toegerust? En wat betekent dit voor de Nederlandse democratische orde in zijn geheel? De spanning tussen de bestuurlijke en democratische waarden wordt het meest tastbaar in het vraagstuk van de ‘gemeentelijke samenwerkingsverbanden’, aangegaan tussen kleine gemeenten om samen de uitvoeringsuitdagingen van de decentralisaties het hoofd te bieden. Hier ligt het veelbesproken risico van raadsleden die worden verzocht ‘te tekenen bij het kruisje’ door Colleges die hun plannen – om redenen van doelmatigheid, efficiëntie en slagkracht - eerder al zorgvuldig afstemden met collegabestuurders.[i] Een dynamiek die reeds werd vergeleken met de nationale parlementaire goedkeuring van zwaarbevochten Europese verdragen; een parallel die – terecht of niet – weinig optimisme oproept bij het denken over democratische legitimiteit en het vanzelf goed komen daarmee in de operatie decentralisatie. Een andere ‘klassieke’ zorg betreft de middelen waaruit gemeenten de decentralisaties moeten betalen. Als de decentralisaties om lokale (politieke) voorkeuren gaan, zo luidt de gedachte, moet de financiering en het bepalen van de financiële prioriteiten ook een lokale, en democratisch afrekenbare aangelegenheid zijn. Een analyse die uitmondt in de afwijzing van een ‘Haagse’ pot met geld en de roep om een eigen belastinggebied voor gemeentes.[ii] Zo’n directe connectie tussen lokale kiezers en lokaal bestuur op tal van terreinen wordt steeds nadrukkelijker bepleit: onlangs nog riep de Hilversumse burgemeester Pieter Broertjes (PvdA) op tot het loskoppelen van de gemeenteraadsverkiezingen van een landelijke datum en een direct(er) gekozen burgemeester met een eigen en eenduidig mandaat en een zittingstermijn van gelijke duur als die van de raad.[iii] Verbreed het perspectief De groeiende aandacht en roep om steun voor het in stelling brengen van lokale tegenmacht daar waar de nieuwe macht zich vestigt, doet ons – Democraten -   natuurlijk  goed. Het vergroten van de lokale controlemogelijkheden draagt bij aan de mate waarin burgers vorm kunnen geven aan hun eigen leven en leefomgeving. Maar hiermee zijn we er niet. De democratische effecten van de decentralisatie spelen niet enkel op lokaal niveau, maar raken de samenhang van de Nederlandse democratie in haar geheel. De liberale denker Frank Ankersmit heeft in dit verband  gewezen op de mogelijk verstrekkende en onbedoelde gevolgen van het doorbreken van de logica van representatieve democratie, zoals die sinds de 19^e eeuw in Nederland vorm kreeg.[iv] De kern van zijn appèl: denk niet lichtzinnig over ‘de-centraliseren’. Meer nog dan een complexe bestuurlijke opdracht, zijn de decentralisaties een diepgaande ingreep in ons historisch gevormde democratische systeem; een ‘verkleining’ van het bestuurlijke stelsel die hernieuwde lokale afhankelijkheden kan genereren en zo   - stelt Ankersmit prikkelend – de liberale verworvenheden van de democratie in Nederland teniet kan doen en feodale valkuilen laat herleven. Ankersmits argument valt te lezen als een waarschuwing tegen de teloorgang van het (denken over het) publieke of algemeen belang. Met de decentralisaties  lijkt op de terreinen van de langdurige en jeugdzorg - de facto – afscheid genomen te worden van een centraal-democratisch, kwalitatief gedefinieerd publiek belang. Lokale verschillen zullen ontstaan met betrekking tot de beschikbaarheid, kwaliteit en prijs van beschikbare voorzieningen in gemeenten. Dit maakt maatwerk mogelijk en dat spreekt aan, maar hiermee komt óók het vraagstuk rond belangrijke sociaal-liberale waarden als kansengelijkheid en rechtvaardigheid in beeld:  in hoeverre vinden we de ontstane verschillen rechtvaardig? Welke verschillen vinden we wel of niet acceptabel? En hoe en wanneer bepalen we dat onderscheid? Met zijn allen – als Nederlanders - binnen de staatkundige contouren van eenheidsstaat Nederland? Of als inwoners van onze specifieke gemeenten, onze lokale democratieën ieder voor zich?  En  indien dat laatste, waar kan men terecht als het echt mis gaat? Of andersombekeken – minstens zo belangrijk -  hoe zorgen we dat ‘Den Haag’ gemeenten een eerlijke kans geeft en voorkomen we bestuurlijk getouwtrek van deze zijde? Meer dan bestuurlijke vernieuwing Voor zover deze fundamentele vragen over onze democratische orde al gesteld worden, blijft een diepgaand debat erover uit en wordt beantwoording ervan geparkeerd als een zaak voor de toekomst. Een gemis, want het versterken van de lokale democratie draait niet alleen om bestuurlijke vernieuwing in de klassieke zin van het woord of het simpelweg implementeren van vormen van directere democratie in de gemeentelijke praktijk. Het draait om een totaalvisie op de (houdbaarheid) van de (representatieve) democratie in Nederland en het bewaken van de samenhang tussen het geheel en haar delen. Dit vergt het serieus nemen van grote, ogenschijnlijk abstracte vragen, om die vervolgens – in alle diversiteit – te vertalen in concrete oplossingen. De Van Mierlo Stichting (VMS) nam de handschoen al op waar het de praktische uitwerking van de veel misbruikte term ‘participatiesamenleving’ betrof. In navolging van Alexander Pechtold die zich onlangs in de Algemene Politieke Beschouwingen uitsprak tegen ‘een al te simpele en eenzijdige invulling van het begrip participatiemaatschappij’ waarin mensen als beleidsinstrumenten lijken te worden gezien, wijst de VMS op de werkelijke opdracht waarvoor de participatiesamenleving ons stelt: het anders inrichten van de overheid zodat burgers zich ook daadwerkelijk gesteund zien als zij initiatieven ontplooien.[v] Voortbouwend hierop zal in de komende maanden de toekomst van, zowel de lokale en – in samenhang daarmee - centrale  democratie en haar inrichting onze aandacht krijgen. Van de abstracties van het rechtvaardigheidsvraagstuk tot de concrete rol van zeer relevante, maar onderbelichte,  actoren als regionale media of het ministerie van Binnenlandse Zaken  -  NB: een opvallende afwezige in de decentralisatie discussie, zo werd al eerder opgemerkt[vi]  - en meer. Want: een sterke, samenhangende en florerende democratie is van algemeen belang.   Jieskje Hollander is wetenschappelijk medewerker van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, wetenschappelijk bureau voor sociaal-liberaal gedachtegoed. Dit artikel verscheen in Idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht.   Noten [i] In antwoord op dit risico pleit D66 pleit voor de opschaling van gemeentes waardoor samenwerkingsverbanden overbodig worden; een oplossing gericht op  zowel het bestuurlijke uitvoeringsprobleem als de democratie zorg. [ii] Daarvoor pleiten onder ander Jozias van Aartsen Marc Chavannes in september in, respectievelijk, het Financieel Dagblad en de NRC. [iii] Pieter Broertjes, ‘Hak pad in democratische jungle’, Volkskrant (9 september 2014). [iv] Frank Ankersmit, ‘From the Middle Ages to democracy – and back again’ (ongepubliceerd congres paper 2014). Dit punt zal in  o.a. uitgewerkte vorm ook terugkeren in zijn nieuwe boek ‘Hoe de Middeleeuwen terugkeerde in de Nederlandse politiek’, te verschijnen in 2015. [v] Van Mierlo Stichting, Van Opgelegde naar Oprechte participatie. De mens en zijn verbindingen in samenleving, economie & staat te verschijnen bij Boom/Lemma in november 2014. [vi] Douwe Jan Elzinga, ‘BZK te onzichtbaar bij de decentralisatie’ Binnenlands Bestuur (28 februari 2014).