De veilige achterstandswijk: een utopie?

Lees hier het pdf van dit artikel. Achterstandswijken in de Lage Landen moeten vooral veilig zijn, vindt de politiek sinds de jaren negentig van de vorige eeuw. Maar is volledige absolute veiligheid in de wijk wel haalbaar? En als dat het al is, hoe prettig is het dan wonen in die wijken? Door Tom de Leeuw Achterstandswijken in grote steden staan sinds de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw internationaal sterk in de politieke belangstelling. West-Europese landen onderscheiden zich hierbij sterk van Angelsaksische landen in de manier waarop wijken worden aangepakt (vgl. Body- Gendrot 2000). In landen als Frankrijk, Nederland en België heeft de staat een meer centrale rol in de stadsontwikkeling, ondanks een toenemende rol voor marktpartijen en het maatschappelijk middenveld, die historisch gezien veel belangrijker zijn bij stadsontwikkeling in Angelsaksische landen. Sinds begin jaren negentig centreert deze politieke aandacht voor achterstandswijken zich in de Lage Landen rond het thema veiligheid. Achterstandwijken moeten met name (weer) veilige wijken worden. Maar in hoeverre is dit haalbaar? Of is het een onrealistisch wensbeeld? In dit artikel zal ik een antwoord op deze vragen proberen te geven aan de hand van enkele ontwikkelingen in het lokaal veiligheidsbeleid in Rotterdam en Antwerpen. In 2002 startte Rotterdam met een eerste vijfjarenactieprogramma; Antwerpen in 2004 met haar Stadsplan Veilig. Inmiddels zijn we enkele jaren verder en kunnen we de effecten van dit lokaal integraal veiligheidsbeleid beter beoordelen. Is het inderdaad mogelijk om binnenstedelijke achterstandswijken duurzaam en effectief te veranderen in veilige wijken? Of is het een utopie? Immigratie en veiligheid In zowel België als Nederland kent de overheidsbemoeienis met achterstandswijken een lange geschiedenis. Sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw zijn er pogingen gedaan om stedelijke ontwikkeling te beïnvloeden; eerst via fysieke, later sociale en weer later via sociaaleconomische interventies. Dit bleek echter onvoldoende effect te hebben. Onder invloed van internationale ontwikkelingen – toenemende immigratie, transformatie van stedelijke economieën en de mondiale concurrentie tussen steden – wordt er sinds de jaren negentig in zowel Nederland als België een ‘nieuw’ grootstedenbeleid gevoerd, waarbij niet de sociale en fysieke achterstanden centraal staan, maar het voorkomen en aanpakken van de veiligheidsrisico’s die hieruit voortvloeien. Deze focus is grotendeels het gevolg van de opmars van populistische/rechtse partijen zoals Het Vlaams Blok en Leefbaar Rotterdam. Het Vlaams Blok maakte sinds 1991 een sterke politieke opmars in Antwerpen door veiligheid en immigratie met elkaar te verbinden. Leefbaar Rotterdam profiteerde in 2002 van het maatschappelijk onbehagen in de stad over de resultaten van het, in haar ogen, softe beleid van het sociaaldemocratisch stadsbestuur. Beide partijen, het Vlaams Blok vanuit de oppositie en Leefbaar Rotterdam vanaf het pluche, drukten zo hun stempel op de ontwikkeling van een integrale veiligheidsaanpak van achterstandswijken. Het Rotterdamse stadsbestuur heeft beloofd om onveiligheid volledig te elimineren in de stad. De Antwerpse overheid voert haar veiligheidsbeleid uit met de hete adem van rechtse partijen in haar nek. Spanning tussen vitaliteit en veiligheid Heeft dit nieuwe, op veiligheid gerichte beleid wel tot succes geleid? Eigen etnografisch onderzoek in twee achterstandswijken in het centrum van zowel Rotterdam als Antwerpen toont aan dat het streven naar veilige wijken in ieder geval meer omvat dan alleen het aanpakken van criminaliteit en overlast. Drie jaar intensief veldwerk in deze wijken laat zien dat er een veelvoud aan ideeën bestaat over wat wijkveiligheid eigenlijk behelst. Dat er geen eenduidige visie is, ligt aan de uiteenlopende belangen van professionals, ondernemers en bewoners in de wijk. Hoewel deze actoren naar aanleiding van ontevredenheid over veiligheid in de jaren tachtig en negentig samen aan de wieg hebben gestaan van allerhande veiligheidsinterventies, blijken de effecten niet voor iedereen gunstig te zijn. Een inkijkje in het reilen en zeilen van twee achterstandswijken in Rotterdam en Antwerpen laat zien wat werken aan veilige wijken in de praktijk betekent, wat dit ons leert en hoe dit ons verder kan brengen in het verwezenlijken van niet alleen voldoende veilige maar ook meer stabiele, levendige en prettige achterstandswijken. 1 – Het Oude Westen: gebrek aan levendigheid Deze Rotterdamse multiculturele wijk, midden in het centrum van de stad, is de wijk waar in 1970 voor het eerst sprake was van stadsvernieuwing, toen een nieuw verschijnsel van fysiek ingrijpen in grootstedelijk Nederland. Dit beleid ontstond uit onvrede over uitblijvende investeringen van de overheid in het onderhoud en beheer van met name sociaaleconomisch zwakkere wijken. In het Oude Westen bestond stadsvernieuwing uit de gemeentelijke aankoop van particuliere panden van onder andere huisjesmelkers, zodat er investeringen gedaan konden worden in de woonkwaliteit. Door de verandering van de bevolkingssamenstelling in diezelfde periode als gevolg van de stadsvlucht van autochtone bewoners, de komst van groepen niet-westerse nieuwkomers en het Rotterdamse woningtoewijzingsbeleid werden deze gerenoveerde en nieuwe sociale huurwoningen bevolkt door een etnisch divers, maar ook sociaaleconomisch eenzijdig publiek. Ondanks de aanpak van culturele, economische en sociale problemen met welzijnsbeleid als opbouwwerk en sociaal-cultureel werk, ontwikkelde de wijk een onveilig imago door een opgekomen harddrugsscene (Buiks 1983). Bewoners en ondernemers kampten met toenemende drugsoverlast – hoewel deze in de praktijk nog heel verschillend beoordeeld werd door bewoners (De Leeuw & Van Swaaningen 2011) – onder andere door de sluiting van een gedoogzone voor drugsverslaafden bij het Centraal Station en de repressieve aanpak van eerder gedoogde informele verkoopkanalen in de wijk in de jaren negentig. Eind jaren negentig ontwikkelde de lokale overheid bijvoorbeeld de mogelijkheid om drugspanden bestuurlijk te sluiten. In het kader van de stedelijke vijfjarenactieprogramma’s werden de strafrechtelijke en bestuurlijke instrumenten sinds 2002 steeds verder uitgebreid. Desondanks bleven veiligheidsproblemen voortbestaan, zoals geweldsincidenten op straat, schietpartijen in enkele cafés en de aanwezigheid van drugsgebruikers in de openbare ruimte tot ongeveer eind 2008. De aanpak van de wijk veranderde pas echt begin 2009, omdat er vanaf dat moment een bredere, integrale strategie werd ingezet, waarbij de gemeente, de deelgemeente en de woningbouwcorporatie hun krachten gerichter zijn gaan bundelen: horecapanden werden gesloten en/of aangekocht, portieken werden dichtgemaakt, een ondernemersplan werd opgesteld, winkelplinten werden vernieuwd, (verslaafde) dak- en thuislozen werden van de straat gehaald en in zorgtrajecten geplaatst, een deel van de coffeeshops werd gesloten, cameratoezicht werd uitgebreid, stadswachten kregen meer bevoegdheden en een deel van de sociale huurwoningen werd gereserveerd voor het omzetten in koopwoningen. Drie jaar later is het op het eerste gezicht rustig in de wijk. De lokale overheid en de woningbouwcorporatie verkopen hun beleidssucces via de lokale media. Maar schijn bedriegt: ondanks de toegenomen openbare orde is de sociale spanning in de wijk allesbehalve verdwenen. Daarnaast klagen sommige bewoners over een gebrek aan levendigheid na het verdwijnen van de Surinaamse, Antilliaanse en Kaapverdische horeca. Andere bewoners verzetten zich tegen de sociaaleconomische opwaardering van de wijk, omdat ze de wijk niet willen verlaten door mogelijke huurstijgingen. Weer andere bewoners gaat het huidige ingrijpen nog niet ver genoeg. En professionals voelen zich overgeleverd aan de overheid als gevolg van het hun door de lokale overheid opgelegde meetbaar, afrekenbaar en projectmatig werken. 2 – Antwerpen Noord: geen onneembare vesting Net als het Oude Westen in Rotterdam bevindt ook Antwerpen Noord zich als vooroorlogse arbeiderswijk in de directe nabijheid van het stadscentrum. Het vertrek van autochtone ondernemers en bewoners vanaf de jaren zestig van de vorige eeuw en de komst van nieuwe etnische minderheden zorgen voor sociale spanningen tussen de inmiddels 160 nationaliteiten in de wijk. Deze sociale transformatie leidde tot steeds minder investeringen in de wijkeconomie en de woningmarkt. Vanaf de jaren zeventig en tachtig kwam er langzaam een grootstedenbeleid op in de vorm van federale en Vlaamse investeringen in fysieke en welzijnsmaatregelen in de wijk. Net als in Rotterdam vormden drugsoverlast en straatprostitutie een groeiend probleem in de jaren negentig. Er werd een speciaal politieteam opgericht om dit aan te pakken vanaf midden jaren negentig. Ook na de eeuwwisseling werd er vooral repressief ingezet op het beboeten van klanten en prostituees en werden verschillende motels en kamerverhuurbedrijven gesloten. Daarnaast werden exploitanten van de raamprostitutie in de wijk uitgekocht en werden er nieuwe publieke voorzieningen in de wijk geplaatst zoals een stadsbibliotheek, een designcentrum en een stadspark. De drugsoverlast bleef echter aanwezig, waardoor er in 2003 een 100-dagen actie werd gehouden met verhoogd politietoezicht op en rond een centraal gelegen plein in de wijk op loopafstand van het Centraal Station. De verlichtende effecten bleken maar tijdelijk en zorgden vooral voor verplaatsingseffecten naar omliggende straten. Desalniettemin volgden er meer politieacties tegen straatdealers en alcoholgebruikers in 2009 en 2010. Een sociaal-medisch drugshulpverleningcentrum midden in de wijk werd begin 2009 naar de rand verplaatst. Eind 2010 besloot het stadsbestuur tot nog meer bestuurlijke maatregelen, zoals een alcoholverbod, een vervroegd sluitingsuur voor, in de praktijk met name Afrikaanse, nachthoreca en boetes voor zoekgedrag naar drugs. Ondanks de sterke focus op repressieve maatregelen is er intussen ook hier een meer integrale aanpak ontstaan met het Stadsplan Veilig uit 2004. Dit voorzag naast repressie ook in preventiemaatregelen zoals een uitbreiding van stadswachten, de introductie van buurtregisseurs en gecoördineerde samenwerking rond risicogroepen als jongeren en drugsverslaafde veelplegers. Desondanks blijven de sociale interventiemogelijkheden beperkt in vergelijking met de bemoeizorg in Nederland. Belgische lokale overheden bezitten weinig zeggenschap over beleidsterreinen zoals huisvesting, justitiële vervolging, welzijn en immigratie. Ook de budgetten zijn, mede als gevolg hiervan, vele malen kleiner en meer versnipperd dan in Nederland. De ideologische tegenstellingen tussen de politie en welzijnsorganisaties zijn er ook groter, waardoor integrale samenwerking langzaam op gang komt. Wat zijn hiervan de effecten? Antwerpen Noord is na acht jaar integraal veiligheidsbeleid nog geen onneembare vesting voor kwetsbare risicogroepen zoals het Oude Westen, ondanks toenemende integrale samenwerking tussen veiligheidspartners. De ontevredenheid over de wijkveiligheid is nog steeds groot onder bewoners en ondernemers. Maar daartegen over staat, en zeker zo belangrijk, dat de wijk zich sterker ontwikkelt dan het Oude Westen, tot een culturele broedplaats voor kunstenaars en een trekpleister voor jonge ondernemers die profiteren van leegstand en een minder strakke overheid die (noodgedwongen) meer overlaat aan het maatschappelijk middenveld en de eigenlijke bewoners. De maakbare wijk? De hier beschreven aanpak van onveiligheid in Rotterdam en Antwerpen toont aan dat de maakbaarheid van veilige wijken beperkt is, ondanks en onafhankelijk van de mate van interventiemacht van de lokale overheid. Allereerst, omdat de veiligheid in een wijk door vele factoren wordt beïnvloed. Daarnaast, en veel fundamenteler, omdat ‘veiligheid’ niet voor iedereen hetzelfde betekent, en veiligheidsbeleid niet voor iedereen hetzelfde (positief dan wel negatief ) uitpakt. Veiligheidsproblemen worden door beleidsmakers voornamelijk geassocieerd met de aanwezigheid van kwetsbare groepen, die zowel de openbare orde als de sociaal-economische stabiliteit van de wijk bedreigen. Een veilige wijk wordt gedefinieerd als een wijk met weinig speelruimte voor ‘risicoburgers’, zoals jongeren, etnische minderheden en dak- en thuislozen. Voor deze kwetsbare groepen zelf vormen deze wijken echter aankomst-, opvang- en doorgroeigebieden (vgl. Gans 1972, Saunders 2010). De resultaten van lokaal veiligheidsbeleid zouden dus meer geïnterpreteerd kunnen worden vanuit deze diversiteit aan veiligheidsperspectieven in de wijk. Veiligheid is gepolitiseerd en gemediatiseerd, waardoor bestuurders en beleidsmakers niet altijd rekenschap (kunnen) geven van de complexiteit van problemen in deze wijken. Zij beloven vaak meer dan kan worden waargemaakt en hebben minder oog voor de neveneffecten van (nog) meer veiligheid als gevolg van het integraal veiligheidsbeleid: horecaondernemers voelen zich bedreigd door bestuurlijke sluitingen, bewoners voelen zich ongewenst door stijgende huren, lokale bestuurders dragen meer verantwoordelijkheid voor mogelijke risico’s, professionals voelen zich beperkt in hun handelen door sterkere sturing op resultaten vanuit de lokale overheid. Het geloof in de maakbaarheid van de veilige wijk roept onverbiddelijk nieuwe problemen op door conflicterende belangen in wijken met een grote sociale, culturele en economische diversiteit. Meer interventiemacht en meer veiligheid zijn niet zaligmakend, omdat dit deze wijken uiteindelijk afhankelijker maakt van een sterke (en dus te machtige) overheid. In tijden van economische recessie valt bovendien te bezien of lokale overheden dit niveau van investeringen in lokaal veiligheidsbeleid kunnen handhaven. Daarnaast maakt een te sterke focus op integrale samenwerking meningsverschillen over de wenselijkheid van absoluut veilige achterstandswijken juist onmogelijk, terwijl bewoners juist behoefte hebben aan discussie,betrokkenheid en zeggenschap. Politiek en bestuur kunnen beter accepteren dat volledige veiligheid in achterstandswijken een utopie is en niet alleen binnen dit soort wijken maar ook voor de stad als geheel schadelijke effecten oproept als dit niet wordt onderkend.   Tom de Leeuw is criminoloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.   Literatuur Body-Gendrot, S. (2000). The Social Control of Cities?: A Comparative Perspective. Oxford: Blackwell Publishers. Buiks, P.E. J. (1983). Surinaamse jongeren op de Kruiskade: Overleven in een etnische randgroep. Deventer: Van Loghum Slaterus. Gans, H.J. (1972). Slum or Low-Rent District?, in: J.M. Henslin (ed.) Down to Earth Sociology: Introductory Readings. New York: The Free Press: 137-145. Leeuw, T. de & Swaaningen, R. van (2011). ‘Veiligheid in veelvoud: beeld, beleid en realiteit in Rotterdams Oude Westen’, Tijdschrift voor Veiligheid, (10) 1: 26-42. Saunders, D. (2010). De trek naar de stad. Amsterdam: De Bezige Bij.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in idee nr. 3 2012: Utopia: wat is wenselijk? Wat is haalbaar?, en is te vinden bij het onderwerp lokale en regionale politiek.