De kracht van mensen onderling

Lees hier het pdf van dit artikel. Nederland regelland Waar mensen leven, zijn regels nodig. Vaak schieten we echter door in de omvang waarmee we menselijke interactie willen regelen, zo betogen Mark Sanders en Corina Hendriks. Vaak wordt ‘de bureaucratie’ hiervan beschuldigd, maar ook meer ‘marktwerking’ lost de regelreflex niet op. Moeten en kunnen we niet meer overlaten aan ‘mensen onderling’? Door Mark Sanders & Corina Hendriks De vele verkiezingsbeloftes ten spijt, lijkt het maar moeilijk om de regeldruk in Nederland te verminderen. De groei van de regelvoorraad is al decennia niet te stuiten. Op het terrein van de productie van regelgeving zijn de Nederlandse overheid en politiek buitengewoon efficiënt gebleken. Het aantal wetten is in de periode van 1980 tot begin 2004 (dus ook ten tijde van toenemende deregulering en privatisering) met ruim 60 procent gestegen van 1100 tot 1800. Begin 2004 waren er ruim 12.000 formele wetten, Algemene Maatregelen van Bestuur en ministeriële regelingen van kracht.1 De cruciale vraag is waarom al deze regels nodig zijn? Wat regelen regels eigenlijk? En zou het ook wat minder kunnen? Op basis van onze eerdere publicatie Ordening op Orde, een uitgave (2011) van de Mr. Hans van Mierlo Stichting, gaan we in dit artikel in op de verschillende manieren waarop je een samenleving kunt inrichten en welke consequenties dat heeft voor regelgeving. Wanneer moet een overheid ingrijpen? Wat kan aan de markt worden overgelaten? En vooral: welke problemen kunnen mensen onderling oplossen? Volgens ons is het belangrijk open te staan voor andere ordeningsprincipes dan alleen bureaucratie en marktwerking. Dat is de enige manier om een einde te maken aan de ‘regelreflex’ in onze samenleving. In den beginne Welbeschouwd is onze beschaving, alle vooruitgang en onze huidige levensstandaard ondenkbaar zonder regels. Want waar mensen moeten samenleven en -werken zijn regels niet alleen nodig, maar ook erg handig. Als je elke keer over alles weer opnieuw in discussie moet, schiet het niet bepaald op. Regels regelen ons sociaal verkeer, maken ons gedrag voorspelbaar en verlagen daarmee de transactiekosten. Regels kunnen ook (zwakkere) burgers beschermen en gelijke behandeling van gelijke gevallen borgen. Zo bezien is het vreemd dat zoveel mensen een hekel aan regels hebben. Echter, niet zozeer het nut van regels, maar de hoeveelheid ervan staat vaak ter discussie. De hoeveelheid, vorm en inhoud van regels hangen sterk samen met de manier waarop de samenleving is ingericht. De geschiedenis van de mensheid is de geschiedenis van het steeds meer en steeds beter ordenen van onze menselijke interactie. Lang konden we volstaan met een spontane ‘ordening’ tussen mensen onderling. ‘In den beginne’ was er niets geregeld. Tenminste, niet door een bemoeizuchtige overheid. Mensen regelden hun zaakjes zelf, zonder overheid en zonder markt. Dit was echter niet makkelijk en lang niet zo ‘vrij’ als het lijkt; mensen waren van anderen afhankelijk voor hun overleven. En dus waren er toen ook al volop regels. Met de geleidelijk toenemende complexiteit van onze samenleving nam echter ook de hoeveelheid regels toe. Tot een bepaald schaalniveau kun je nog af met onderlinge afspraken. Je kent elkaar, hebt regelmatig contact en weet hoe de hazen lopen. De informele regels die dat verkeer tussen mensen onderling beheersen zijn stabiel genoeg om op te kunnen vertrouwen, maar flexibel genoeg om, als dat zo uitkomt, van af te wijken. Maar met de toenemende complexiteit en het groter worden van samenlevingen worden de regels minder vrijblijvend. Omdat er meer en meer mensen van de regels uitgaan worden ze ‘harder’ en dwingender. En dan is het een kwestie van tijd en schaal dat regels worden vastgelegd. Het vastleggen van regels wordt belangrijker als je elkaar niet meer persoonlijk kent. Je moet elkaar immers aan de afspraken kunnen houden, je moet ervan uit kunnen gaan dat niet zomaar de eerste de beste er met je spullen vandoor gaat. Om dus een samenleving te kunnen organiseren op een schaal die groter is dan wat je bij de voornaam kent, zijn formele regels nodig. De regelmaatschappij Vanuit die noodzaak om regels ook op anderen, op vreemden, van toepassing te kunnen verklaren is de bureaucratie ontstaan. Regels werden van wederzijds gerespecteerde richtlijnen voor gedrag tot afdwingbare rechten en plichten. Dat stelde het stamhoofd en later de koningen en regeringen in staat om belastingen te heffen om collectieve goederen als bescherming en infrastructuur te produceren en het gebruik van die publieke goederen te ordenen. En in ruil voor alle plichten eisten burgers rechten. Op die manier werd de macht van de machthebbers steeds meer ingeperkt. Regels zijn er voor iedereen. Vanwege die algemene geldigheid is ordening via bureaucratische principes – rechten, plichten en regels – vooral geschikt voor eenheidsworst. Als het simpel is en moet zijn, dan zijn regels prima. Bijvoorbeeld als het gaat om veiligheid, eigendom, een dak boven je hoofd dat niet instort of afbrandt omdat je buren niet opletten, een toilet om door te spoelen. Tot 1900 was er genoeg te regelen dat voor het gros van de mensen ondubbelzinnig een vooruitgang betekende. Maar het regelen liep in de 20ste eeuw tegen zijn grenzen op. Dat een moderne samenleving zich niet laat regelen bewezen de communistische experimenten van de vorige eeuw. Regels begonnen te knellen. De roep om ‘deregulering’ en ‘privatisering’ werd groter. Vanaf de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn we steeds meer via ‘de markt’ gaan regelen. Regeldruk wordt met name gezien als een uitwas van te veel overheidsingrijpen en bureaucratie. Echter, opmerkelijk is dat de stijging van de regelvoorraad een enorme versnelling ondergaat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw – het tijdvak van deregulering, liberalisering en privatisering. Maar als je erover nadenkt is dat helemaal niet zo raar. Op de markt zijn transacties ook anoniem en vrijblijvend, net als in de bureaucratie. En dus moet het allemaal heel goed geregeld zijn om niet te ontaarden. Dus hoe meer markt, hoe meer regels. Het doel voorbij… Voor zowel de markt als de overheid geldt dus: regels ‘regelen’ onze interactie. Maakt het dan niet uit waarvoor we kiezen? Toch wel. Kernargument van Ordening op Orde is dat de keuze afhankelijk is van het doel dat we als samenleving stellen. Als rechtvaardigheid het belangrijkste doel is, dan ligt het het meeste voor de hand om iets via bureaucratische principes te regelen. Als efficiëntie het meest belangrijk is, dan is regulering via marktprincipes het meest geschikt. Zoals gezegd, bij elk van deze ordeningsprincipes komen regels kijken. Regels bij ordening via bureaucratische principes worden vaak als het meest knellend ervaren; maar ook bij ordening via de markt zijn regels minstens even hard. En die regels kunnen de doelen – rechtvaardigheid en efficiëntie – behoorlijk in de weg zitten. Het probleem met formele, vastgelegde regels is namelijk dat ze niet flexibel zijn en dat is nogal eens nodig. Waar twee mensen onderling gemakkelijk kunnen besluiten om in voorkomend geval toch maar anders dan gebruikelijk te handelen, is een regel een regel en buigt deze niet omdat de omstandigheden daarom vragen. En voor degene die de regels moet toepassen is het ook ondoenlijk om van geval tot geval te beoordelen of en hoe een regel moet worden toegepast. De vraag is in hoeverre de uitkomst daarmee altijd rechtvaardig is? Of efficiënt? Want regels kunnen beiden in de weg zitten door bijvoorbeeld de belangen van insiders te beschermen (in de economie bekend onder termen zoals ‘rent seeking’ of ‘regulatory’ capture’). De betwistbaarheid van de markt of bureaucratie – de toegankelijkheid voor nieuwe ideeën – komt dan onder druk te staan. Mensen onderling Zoals gezegd, is er nog een derde ordeningsprincipe, dat ‘mensen onderling’ waarbij niet alleen onze rechten of plichten dan wel prijsprikkels centraal staan, maar wederkerigheid en vertrouwen. De vraag is in hoeverre de spontane ordening van ‘mensen onderling’ ons verder kan helpen als het gaat om onze regelreflex. Ook bij dit ordeningsprincipe gelden regels voor interactie, maar deze zijn wel vaker informeel, flexibel en minder knellend. Interactie op basis van dialoog, vertrouwen en wederkerigheid kan veel opleveren. Bijvoorbeeld in het academisch onderwijs: niets studentevaluaties, niets rendementscijfers en niets publicatiescores. Gewoon goed je werk doen en daar door je collega's en studenten op kunnen worden aangesproken. Als de overheid, de belastingbetaler en het management daar nu eens op zouden durven vertrouwen, was er in het onderwijs veel gered. Zo ook in het basis- en voortgezet onderwijs, in de zorg, bij de politie en in de rest van de overheid. Moderne managers in grote en kleine bedrijven hebben de kracht van duidelijke doelen en zelfsturende teams al ontdekt. ‘Mensen onderling’ slaagt niet overal, maar het werkt als een trein daar waar het zijn kracht kan tonen: in kleine, redelijk homogene groepen waar men elkaar als mens en professional regelmatig treft, en dus durft aan te spreken, of daartoe zelfs gedwongen wordt om de gedeelde doelen te behalen. Regelreflex Alhoewel ordenen via ‘mensen onderling’ – als principe: niet per definitie de actor ‘mens’ 2 – zijn voordelen heeft, is dit heel moeilijk als er eenmaal regels zijn. Je kunt een bureaucratie wel vermarkten en een markt wel bureaucratiseren, maar wat eenmaal geregeld is ontregelen gaat in tegen alles wat we onder beschaving verstaan. De verleiding van het maken van nieuwe regels is groot. Maar heel zelden worden regels afgeschaft, terwijl er altijd nieuwe bijkomen. De reflex bij politici is om – vooral na incidenten – meer te regelen in plaats van minder. Regels lijken controle te geven, en bieden daarmee een ‘oplossing’ voor de menselijke behoefte aan zekerheid en voorspelbaarheid. Bovendien is controle macht, en zijn bestaande regels vaak aan gevestigde belangen en instituten gekoppeld. Die leggen zich maar moeilijk neer bij het schrappen van die regels. Regels hebben dus de neiging de status quo te bestendigen. En mensen hechten aan de status quo. Toch leidt het toegeven aan de verleiding op termijn tot een onbevredigende uitkomst. Nog steeds hebben burgers vaak hoge verwachtingen van de mogelijkheden van de overheid om via regelgeving voor een oplossing of redding te zorgen. Terwijl dat lang niet altijd helpt. Ook is handhaving van steeds meer en complexere regels kostbaar, moeilijk en op den duur onmogelijk. Uiteindelijk ondermijnt dit alles de geloofwaardigheid van bestuur en politiek. Een beetje minder regels zou dus op zich niet verkeerd zijn. De politiek lijkt, met het electoraat, verslaafd aan haar eigen regels. En afkicken begint altijd met erkennen dat je een probleem hebt. Met de ineenstorting van de USSR en nu de crisis van het vrije Westen begint dat besef langzaam door te dringen. Alles wat overheid was vermarkten verving de downers van de bureaucratie alleen maar door de uppers van de commercie. Het echte afkicken vereist slimme en gerichte ontregeling vanuit ons vertrouwen op de kracht van mensen (onderling).   Mark Sanders is universitair docent economie aan de Universiteit Utrecht. Corina Hendriks is wetenschappelijk medewerker van de Mr. Hans van Mierlo Stichting. Met dank aan Arjen van Witteloostuijn, onder meer als hoogleraar verbonden aan de universiteiten van Antwerpen en Tilburg. In 2011 waren zij auteurs van de publicatie Ordening op Orde dat een sociaal-liberale visie tracht te schetsen over de verhouding tussen mens, markt en overheid. Deze publicatie is te downloaden op de website van de Mr. Hans van Mierlo Stichting.   Noten 1 ‘Bureaucratisering en overregulering’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 123, nr. 2. 2 Het is van groot belang een onderscheid te maken tussen ordeningsprincipes (hoe wordt geordend) en actoren (wie ordent). De overheid (als actor) bijvoorbeeld kan zichzelf via bureaucratische principes (rechten en plichten) organiseren, via marktprincipes (prijsprikkels) of via ‘mensen onderling’ (dialoog en vertrouwen). Dit betekent dat de nadruk op mensen onderling niet per definitie betekent dat ‘alles aan de mensen zelf moet worden overgelaten’ (kan wel), maar vooral ook dat zowel bedrijven als de overheid zich meer volgende de principes van mensen onderling kunnen organiseren.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. – – Dit artikel verscheen in idee nr. 4 2012: Druk, druk, druk, en is te vinden bij het onderwerp mensen onderling.