De Haagse tunnelvisie

Steun aan de Irak-oorlog Lees hier het pdf van dit artikel. De commissie-Davids deed Den Haag de afgelopen weken op haar grondvesten schudden. Het besluit tot politieke steun aan de oorlog in Irak miste een volkenrechterlijke basis, er was weinig regie en het parlement werd onvoldoende geïnformeerd. Volgens Annelou van Egmond is ‘informatie’ hierbij een sleutelwoord. ‘Groupthink’ processen zorgden ervoor dat Nederlandse politici selectief waren in het verwerven en delen van informatie. Macht zonder tegenmacht: de ideale voorwaarden voor een politiek bedrijfsongeval.  door Annelou van Egmond 12 januari jongstleden kwam de commissie-Davids met zijn rapport over de Nederlandse steun aan de oorlog in Irak. Wat kunnen we, midden februari en met de kennis van nu zal ik maar zeggen, concluderen? Is de onderste steen boven? Kunnen we lessen trekken en dit soort politieke bedrijfsongevallen verder voorkomen? Ik denk van niet. Wat er toen fout is gegaan in het politieke besluitvormingsproces, niet alleen in Nederland, gaat dezer dagen ook weer fout bij het besluit over de wijze waarop we de Nederlandse steun aan de oorlog in Afghanistan, in de tijd en in de omvang, gaan afbouwen. En ik zal u vast verklappen dat het de volgende keer, als de VS belt over de inval in Jemen, weer fout gaat. Waarbij ik gezegd wil hebben dat de uitkomst niet per se fout is maar dat het besluitvormingsproces dat is. Dat komt omdat ministers en premiers net mensen zijn… Drie politieke doodzonden De 49 conclusies van de commissie (zie www. onderzoekscommissie-irak.nl) zijn terug te brengen tot drie ‘echte’ politieke pijnpunten: [1] Het parlement is onvolledig geïnformeerd door het kabinet Balkenende 1 (CDA, VVD, LPF); [2] er was geen volkenrechtelijk mandaat voor de inval in Irak; [3] en het besluitvormingsproces was gemankeerd: een te kleine kring mensen heeft op basis van onvolledige en gekleurde informatie besluiten genomen waarop onvoldoende democratische controle mogelijk was. Alle drie deze verwijten zijn op zichzelf als politieke doodzonden te bestempelen op basis waarvan het parlement het vertrek zou kunnen eisen van premier Balkenende, die de gehele looptijd van dit dossier de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid had. In de brief die het Kabinet inmiddels naar de Kamer stuurde met de officiële reactie op het rapport worden bovengenoemde conclusies eigenlijk niet ontkend. Wel benadrukt men dat alle fouten, als je ze zo wilt noemen, in ieder geval onopzettelijk zijn begaan. Als de Kamer dit verweer accepteert, kleedt men de ministeriële verantwoordelijkheid op een ‘onverantwoordelijke’ manier uit, want intentie is bij mijn weten niet eerder onderdeel van die beoordeling geweest en is staatsrechtelijk volstrekt irrelevant. Maar naast alle discussie over (on)juistheid van informatie en politieke besluiten, is het interessant eens te bezien hoe het komt dat een verzameling intelligente en ervaren bestuurders in gezamenlijkheid tot dit besluit tot politieke deelname aan de oorlog is gekomen. Zoals Davids stelt: het besluit is al in een vroeg stadium genomen door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en is daarna nauwelijks meer ter discussie gesteld. Hoe kan dit? Een belangrijke oorzaak hiervan is wat in de psychologie ‘groupthink’ heet. Alexander Pechtold sprak in een eerste reactie op het rapport over ‘de tunnelvisie van het kabinet’, wat een aardige Nederlandse vertaling is, maar dit legt toch nog niet het hele mechanisme bloot. Wanneer een groep mensen gezamenlijk aan een project werkt, is er altijd een risico dat men een eenmaal gekozen richting als ‘de beste’ of zelfs ‘de enige’ oplossing ziet. Noem het collectieve cognitieve dissonantie. Is er sprake van een geheim project waar mogelijk ook nog het verlies van mensenlevens speelt, dan is dat risico nog veel groter. Om te voorkomen dat er iets uitlekt, houdt men de inner circle het liefst zo klein mogelijk wat de kans op een verfrissende nieuwe blik nog kleiner maakt. Bij een geheim horen ‘insiders’, een paar, en ‘outsiders’, de rest van de wereld. Al snel ontstaat het idee dat de outsiders niet alleen door toeval aan de verkeerde kant van de streep zitten maar dat zij inmiddels ook zo’n informatieachterstand hebben dat ze niets verstandigs meer kunnen toevoegen. Het woord ‘informatie’ is hierbij cruciaal. Tijdens de besluitvorming weten beleidsmakers uiteraard nooit zeker of ze over alle benodigde informatie beschikken. Of nog sterker, beleidsmakers weten niet wat ze niet weten. Dat zou kunnen leiden tot een verlammende besluitloosheid maar in de politieke arena is het waarschijnlijker dat men de informatie die men wel heeft beoordeelt op de betrouwbaarheid van de ‘afzender’ (in casu de inlichtingendiensten van de VS en de VK) en op de mate waarin het ‘past’ binnen het inmiddels geconstrueerde verhaal. Informatie die niet past wordt gediskwalificeerd; zaken die wel stroken met de lijn worden onwillekeurig opgewaardeerd. Is er binnen de groep ook nog sprake van een sterke hiërarchie, zoals tussen bewindspersonen en hun staf, dan is er een begrijpelijke neiging bij de ondersteuners om op zoek te gaan naar welgevallige data. Naast de hiërarchische component is er in politieke gremia altijd ook nog de waterscheiding tussen de verschillende partijen. Zelfs als men tijdelijk tot elkaar veroordeeld is binnen een bepaalde coalitie, dan is het onderlinge wantrouwen groot. Omdat informatie macht is, kan het selectief delen van informatie een instrument zijn om de besluitvorming te beïnvloeden. Politici vinden dat volkomen normaal, en dus legitiem. Ook hier kan men, met dank aan de cognitieve dissonantie, achteraf zeggen dat informatie nu eenmaal niet gedeeld kon worden om te voorkomen dat ‘de pers’ er lucht van zou krijgen. Flinterdun, maar dik genoeg!? In het rapport van de commissie-Davids lees je tussen de regels door hoe de hierboven beschreven mechanismen een rol gespeeld hebben bij de besluitvorming rondom de politieke steun van Nederland aan de inval van de VS in Irak. Het wantrouwen in het team Balkenende 1 was groot; de regeringscombinatie CDA/VVD/LPF was vrijwel vanaf de eerste dag bijzonder instabiel. Het moet dan ook niet worden uitgesloten dat de terughoudendheid van de premier om zich met de besluitvorming te bemoeien, naast zijn inmiddels bekende neiging om zaken lang op hun beloop te laten, werd ingegeven door de behoefte het onderwerp niet te snel tot onderwerp van beraadslaging in de Ministerraad in zijn geheel te maken. Door de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie de ruimte te geven bleef de inner circle beperkt tot CDA en VVD en kon men de ‘amateurs’ van de LPF in het ongewisse laten. Intussen werd de druk vanuit de VS en de VK op Nederland opgevoerd en ook hier speelt hiërarchie en status een rol. Nederlandse bewindslieden, inclusief de premier, voelen zich wel degelijk gecoiffeerd als ze gebeld worden door of namens Bush en Blair. Zij kunnen zich bovendien moeilijk voorstellen dat deze wereldleiders, met hun extensieve informatieapparaat, opereren op grond van foutieve of onvolledige kennis. Toen er naast alle informele contacten ook een formeel verzoek van VS en VK kwam om de inval in Irak te steunen, zo mogelijk militair, werd er in de Ministerraad besloten dat dit verzoek niet met de Kamer gedeeld hoefde te worden (conform art. 100 gw) ‘omdat men toch niet op het verzoek wilde ingaan’ en ‘omdat het verzoek niet alleen aan Nederland gericht was en dus als een algemeen rondschrijven kon worden beschouwd’. Als betrof het een wedstrijdschema voor het nieuwe seizoen van de hockeyclub. En inderdaad, het was de LPF-amateur Herman Heinsbroek die als enige uitriep dat dit echt niet kon… En zo bleef de Kamer ongeïnformeerd en concludeerde het kabinet dat politieke steun gegeven moest worden omdat ‘het bewijs (voor de aanwezigheid van massavernietigingswapens) weliswaar flinterdun was, maar dik genoeg.’ Au contraire! Terwijl de geheime beraadslagingen in Den Haag in volle gang waren, werd ook in Parijs serieus overwogen om de VS en de VK te steunen bij het bewerkstelligen van een regime change in Bagdad. Dat Saddam Hussein zijn eigen bevolking wreed onderdrukte en een broertje dood had aan de internationale rechtsorde, wat heet, die zelfs in gevaar bracht, was ook de Fransen een doorn in het oog. En de Fransen zijn als zelfbenoemde hoeders van de wellevendheid meestal wel te porren voor een beschavingsoffensiefje. Toch besluit Chirac uiteindelijk dat Frankrijk niet meedoet; niet met politieke steun en al helemaal niet met militaire. Dat is opmerkelijk want je mag aannemen dat de Franse regering onder dezelfde druk is gezet als de Nederlandse en dat dezelfde ‘feiten en bewijzen’ met hen gedeeld zijn. Onze premier is zelfs nog bij Chirac langs geweest om te onderzoeken of hij niet als ‘bruggenbouwer’ kon optreden tussen de Fransen (en de Duitsers) en de VS cum suis. Ook minister De Hoop Scheffer heeft meerdere malen geprobeerd een eenduidig EU-standpunt te bewerkstelligen, waarvoor de Fransen vanzelfsprekend zouden moeten draaien. Chirac heeft toegegeven dat hij in eerste instantie geneigd was zich aan te sluiten bij de coalition of the willing, hoewel hij meteen al veel minder onder de indruk was van de Brits-Amerikaanse intelligence. Zijn eigen geheime dienst onderschreef weliswaar de conclusies van de Amerikanen dat er in Irak zeer waarschijnlijk massavernietigingswapens waren, maar ‘they had intoxicated each other’, volgens de Franse president. Een mogelijkheid waar de Nederlandse regering evident geen rekening mee hield. Maar waarom eigenlijk niet? Wat opvallend was aan besluitvormingsproces van de Franse regering is dat Chirac binnen zijn regering structureel ruimte liet voor tegenspraak en georganiseerde kritiek. Bij zijn aantreden kreeg iemand de opdracht hem zoveel mogelijk tegen te spreken. Deze figuur is overigens in het kabinet van Sarkozy weer verdwenen… Tegenspraak Het organiseren van tegenwerpingen, juist om vastgeroest denken te voorkomen, is in de Griekse oudheid al bekend maar komt in de moderne politicologische literatuur weer terug bij de beschrijving van de lessen die John F. Kennedy trok uit de bij nader inzien ongefundeerde aanval op de Varkensbaai tijdens de Cuba-crisis. Binnen zijn kabinet was het zijn broer Robert Kennedy die de taak kreeg altijd scherp en kritisch te blijven en waar mogelijk dwars te liggen. Daarnaast besloot jfk zich af en toe uit beraadslagingen terug te trekken, juist om te voorkomen dat adviseurs hem naar de mond zouden praten. Erg lang heeft hij van deze lessen niet kunnen profiteren omdat hij ruim een jaar later werd vermoord (en zijn broer vijf jaar later ook). Maar hij had wel een punt; op deze wijze is een opener gedachtewisseling en belangenafweging, niet belast door in een vroeg stadium ingenomen vooronderstellingen, mogelijk. In Nederland lijkt dat anders te zijn gegaan. Zijn er nog andere structurele mogelijkheden om het besluitvormingsproces van frisse inzichten te voorzien? Naast een criticaster binnenshuis, zoals door Chirac en jfk ingesteld, valt er te denken aan een geïnstitutionaliseerde criticaster buitenshuis, zoals onafhankelijke adviesorganen die zich gevraagd en vooral ongevraagd in een dispuut kunnen mengen. Nadeel is dan wel dat het debat meestal snel op straat ligt, wat weer aanleiding kan zij voor ingegraven posities en loopgravenoorlogen. Dat geldt ook voor het Britse instituut van de ‘schaduwminister’, de oppositionele tegenkracht van iedere bewindspersoon, die natuurlijk niet over een vergelijkbaar ambtenarenapparaat beschikt maar wel de minister op de voet volgt en in ieder geval de openbare bronnen met grotere expertise kan duiden. Het allerbelangrijkste instrument tegen ‘groupthink’ is waarschijnlijk het besef dat het bestaat en daar zit precies het probleem – je weet niet wat je niet weet. En je kunt je daar ook geen voorstelling van maken. Je omringen met gelijkgestemden helpt in ieder geval niet. Echt leiderschap verdraagt, nee, vraagt om tegenspraak. Wat cruciaal hierbij blijft is dat we – voor, tijdens en na belangrijke besluiten zoals deze – blijven discussiëren over wat er gaande is en wat er moet gebeuren. Het werk van de commissie-Davids, en de discussie die daarop volgde, zijn hierbij van groot belang. Maar ook binnen de Commissie Davids zijn sporen van ‘groupthink’ terug te vinden. Een parlementaire enquête blijft dus noodzakelijk. Annelou van Egmond is redacteur van idee en zelfstandig ondernemer. Zij werkt al ruim 15 jaar als woordvoerder van politici en bewindspersonen (PvdA, CDA, D66 en VVD), de laatste jaren als lid van de Communicatiepool van het ministerie van AZ. Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2010: Armoede, en is te vinden bij de onderwerpen Nederlandse politiek en internationaal.