De Europese soep wordt niet zo heet gegeten als hij wordt opgediend

Lees hier het pdf van dit artikel. De Europese Unie (EU) wordt steeds minder populair onder Europeanen. Vooral het ervaren verlies aan macht en “eigen” identiteit van nationale staten drijft dit sentiment. Onterecht, menen Erkan Özs˛en en Felix Zwart. De EU laat veel ruimte voor nationaal en regionaal verschil en vergroot juist onze soevereiniteit. Niet zozeer door meer invloed op Europese besluitvorming, maar vooral door een grote nationale speelruimte bij het uitvoeren van beleid. Door Erkan Özşen en Felix Zwart DE AFGELOPEN JAREN zijn veel mensen afgehaakt in het Europese debat over “Europese integratie”. Deze term roept bij velen de nare smaak op van een megalomane bureaucratie gerund door een ontoegankelijke elite die op ondoorzichtige wijze steeds meer bevoegdheden naar zich toe trekt. De “gewone burger” heeft het gevoel alsof hij hierin het nakijken heeft. Commentatoren, zoals Thierry Baudet, stoken het vuurtje verder op. Vervreemding, onverschilligheid en bitterheid richting het Europese integratie project zijn het gevolg. Europa wordt gezien als een bedreiging van onze nationale soevereiniteit. Soevereiniteit betekent in algemene zin dat een politiek lichaam de hoogste en onafhankelijke macht is om wetten te maken en toe te passen binnen de eigen grenzen. Met deze definitie in de hand en met een basaal begrip van de geschiedenis van internationale betrekkingen wordt het al snel duidelijk dat er ook “voor de EU” niet altijd sprake was van volledige soevereiniteit voor staten. Dit gold in het bijzonder voor de kleinere Staten, zoals Nederland, die altijd afhankelijk zijn geweest van de gedragingen van hun (verre) buren. Tijdens het D66-symposium “Scenario’s – stof tot nadenken”, verwoordde oud-D66-Minister Laurens Jan Brinkhorst dan ook treffend dat het in twijfel trekken van de euro vreemd is, gezien het feit dat in de tijd van de nationale valuta maar een kwartier nodig was om door middel van een fax de wisselkoers tussen de Duitse mark en de Nederlandse gulden gelijk te trekken. [1] Deze nuancering over “oude” soevereiniteit daargelaten, betogen wij in dit artikel dat het huidige Europese systeem ons juist “nieuwe” soevereiniteit brengt. Via nationale en regionale implementatie van Europese wetgeving en verordeningen laat Europa ons veel ruimte voor nationale en lokale bijzonderheden. DOOR ALLE HECTIEK rondom de euro zouden we het bijna vergeten: de Europese Unie is relatief jong (64 jaar) en nog volop in ontwikkeling. Frits Scharpf [2] omschreef de EU niet voor niets als een “partial polity”, een onafgewerkt staatsbestel. Het is dan ook niet zo gek dat nog niet alles functioneert zoals het zou moeten. De stevige kritiek op de mate van openheid en transparantie van beleidsvorming is nuttig en hoognodig, maar doet geen recht aan de in wezen democratische aard van dit systeem. Nog belangrijker: de overmatige aandacht voor het vermeende democratisch tekort heeft de aandacht afgeleid van een net zo belangrijk vraagstuk: het implementatieproces in de Europese Unie, de toepassing en uitwerking van Europese regels op het nationale en regionale niveau. En dat is jammer, want juist hier liggen grote mogelijkheden voor staten om soevereiniteit terug te winnen, alhoewel nog niet altijd op de manier die we beogen. In dit verband is het zinnig om het onderscheid tussen Europese integratie en Europeanisering te benadrukken. Europese integratie staat gelijk aan harmonisering en convergentie van nationale wetgeving en het overhevelen van bevoegdheden naar Europees niveau. Europeanisering daarentegen gaat over het net zo belangrijke omgekeerde proces van uitwerking en implementatie van Europees afgesproken regels naar nationaal en regionaal niveau (Schmidt 2002: 42). Daar waar Europese integratie zich beperkt tot het maken van politieke beleidsafspraken op supranationaal niveau vergt Europeanisering de aanpassing van politiek-economische stelsels op (sub-)nationaal niveau, om zodoende die beleidsafspraken toe te passen op lokaal niveau. Juist in dit implementatieproces wringt vaak de schoen; er is sprake van gebrekkige implementatie. Dit implementatietekort verdient in onze ogen in ieder geval evenveel aandacht als het vermeende democratische tekort. Als het gaat om implementatie zijn er in principe drie verschillende vormen mogelijk: acceptatie, hervorming of verwerping van Europese regels en wetgeving. Acceptatie behelst geruisloze implementatie Van EU-wetgeving. Hervorming komt neer op transformatie en vindt plaats als er veranderingen optreden die tegen het erfgoed en traditionele beleidsvoorkeuren indruisen. Verwerping behelst weerstand tegen verandering vanwege een onoverbrugbare kloof tussen het nationale erfgoed en de beoogde effecten van geharmoniseerde wetgeving. Onze stelling is dat er alleen gesproken kan worden van een aanzienlijke verlies aan nationale autonomie – en dus nationale soevereiniteit – wanneer er sprake is van transformatie als aanpassingsvorm (Schmidt 2002: 88). Transformatie vindt immers plaats als het Europese supranationale gezag, via regelgeving, interne veranderingen teweeg brengt die anders niet zouden plaatsvinden. Daarmee verwatert het nationale niveau als hoogste gezag. UIT ONDERZOEK is gebleken dat de drie grootste economieën van Europa – het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland – alle drie anders op Europese wetgeving hebben gereageerd. In het Verenigd Koninkrijk overheerste acceptatie, in Frankrijk weerstand, en in Duitsland een bewuste transformatie (Schmidt 2002: 102). Als we ons eerst richten op Duitsland dan zien we dat een transformatie heeft plaatsgevonden, alhoewel zeer traag en moeizaam. Het Duitse economische model van gecoördineerd kapitalisme met een faciliterende staat bleek niet altijd aan te sluiten bij EU-wetgeving. Dit zware transformatieproces vond vooral plaats in de jaren ’90 onder leiderschap van de toenmalige minister president Gerhard Schröder. Duitsland werd toen beschouwd als de ‘zieke man’ van Europa, gekenmerkt door een in recessie verkerende economie en de noodzaak tot hervorming van de welvaartstaat. Deze, door de EU opgelegde hervorming leidt dus tot een verlies aan nationale soevereiniteit. Dit verlies is echter ruimschoots gecompenseerd door een internationale groei in economische statuur en supranationale soevereiniteit. Het feit dat bij Europese aangelegenheden de Duitse en Europese agenda's grote gelijkenissen vertonen, is illustratief in dit opzicht(Schmidt 2002: 88). EU-wetgeving druist dusdanig in tegen het Franse staatskapitalisme dat er in Frankrijk in vele opzichten sprake is van een aanzienlijk implementatietekort, vergelijkbaar met enkele Zuid-Europese landen. Door haar verzet tegen vele geharmoniseerde wetten heeft in Frankrijk geen belangrijk verlies van nationale soevereiniteit voorgedaan. Tegelijkertijd hebben de Fransen hun soevereiniteit niet naar een hoger supranationaal niveau kunnen tillen, zoals de Duitsers dat wel hebben gedaan. Ten aanzien van Engeland valt te constateren dat er geen aanzienlijke implementatietekorten zijn ontstaan. Sterker nog, Engeland spant de kroon qua effectieve implementatie van geharmoniseerde wetgeving. Het Britse marktkapitalisme is grotendeels in overeenstemming met de idealen van de te implementeren wetten. Zodoende is ook in het Verenigd Koninkrijk zowel de mate van nationale soevereiniteit als ook haar internationale profiel grotendeels onveranderd gebleven (Schmidt 2002: 98). Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben dus om tegenovergestelde redenen hun nationale soevereiniteit meer kunnen behouden dan Duitsland. Duitsland vormt qua beleidsuitvoering een middenweg tussen de Franse weerstand en de Britse acceptatie. Het zijn doorgaans de Britten en de Fransen die dan ook als tegenpolen de beleidsinitiatieven fel uitvechten op het Europese toneel (Schmidt 2002: 4). ALS WE ALLEEN al naar deze drie grootste economieën kijken dan zien we dus dat Europese integratie zeker niet heeft geleid tot Europese eenheidsworst en een eenduidig verlies aan nationale soevereiniteit. Er is nog een andere manier waarop nationale en regionale verschillen blijven bestaan. Naast het implementatiekort op nationaal niveau is er ook een zogeheten institutioneel tekort: een gebrekkige institutionele structuur op supranationaal niveau die het onmogelijk maakt om op een effectieve manier gezamenlijk supranationaal op te trekken. Daar waar het implementatietekort op nationaal niveau zich met name voordoet met betrekking tot reeds gezamenlijk genomen bindende maatregelen op EU-niveau, zorgt het institutioneel tekort ervoor dat bindend beleid überhaupt niet gerealiseerd wordt. Beleidsvorming op EU-niveau is vaak te informeel en de afspraken te vrijblijvend, vooral op terreinen als het milieubeleid, buitenlands (energie-) beleid, werkgelegenheid & sociale zaken, en het regionaal beleid. Hoewel deze ontwikkeling onwenselijk is voor de voltooiing van het Europees integratie project, vormt dit institutioneel tekort een belangrijke reden voor het behoud van nationale soevereiniteit (Tanasescu 2009: 228). Neem als voorbeeld de ecotaks op olie, gas en steenkool die slechts in een klein aantal EU-lidstaten succesvol is opgelegd (Wallace & Wallace 2000: 312). Of neem de zogeheten EMAS (Eco- Management and Audit Scheme) en de “EU Eco labeling scheme” die zijn geinitieerd door de Europese Commissie met als doel om elk bedrijf te verplichten de eigen milieuprestaties te evalueren, rapporteren en te verbeteren (Tanasescu 2009: 228). De implementatie van deze richtlijnen verloopt zeer moeizaam. Het is in onze ogen de halfslachtige en op overleg gerichte vrijblijvende EU-beleidsvorming die hieraan ten grondslag ligt. Juist op het gebied van milieu zijn belangengroeperingen zoals milieuorganisaties, autofabrikanten en wetenschappers uitvoerig betrokken bij het beleidsvormingsproces (Tanasescu 2009: 228). Daar is helemaal niets mis mee, maar zou hand in hand moeten gaan met een vooraf helder bepaalde en uitgestippelde doelstelling. Zoals is gedaan bij de EuP-richtlijn die wel succesvol is geimplementeerd. De EuP-richtlijn verplicht sinds 2007 fabrikanten van energieslurpende producten het energieverbruik van hun producten tijdens de ontwerpfase te verlagen. De formele aanpak in de EuP-richtlijn betekent vaak een verlies aan nationale soevereiniteit. Echter deze aanpak legt het dus af in het overwegende door de informele en zachte institutionele setting die de Europese Unie in betreffende terreinen teistert. EUROPESE INTEGRATIE heeft dus niet altijd het type verregaande impact op nationale soevereiniteit die criticasters aan de Europese Unie toedichten. De Europese soep wordt niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. Geharmoniseerde wetgeving – die doorgaans een ‘one-size fits all’ karakter heeft – wordt door landen op eigen wijze gekneed en op eigen tempo vertaald naar de lokale context. Ook kunnen nationaal verschillende markten en particuliere deelbelangen bij gebrek aan bindende institutionele maatregelen nog altijd een barrière vormen tegen invoering van de soms als pijnlijk ervaren harmonisering of standaardisering (Tanasescu 2009: 147). Maar zijn deze vertragingen in implementatie niet juist koren op de molen van EU-sceptici? Het behoud van nationale soevereiniteit middels implementatietekorten verdient vanwege haar onbedoelde en ongelukkige karakter zeker niet de schoonheidsprijs. De “multi-level” structuur van de Europese Unie herbergt echter wel degelijk opties waarmee supranationale standaarden kunnen worden gecombineerd met landelijke en regionale verschillen. Het gaat dan veel meer over subsidiariteit. Dit vraagt dan in zijn algemeenheid om een herwaardering van verschillende sociaal-economische modellen van EU-regio’s en landen. Ook vraagt dit om een legitimerend politiek discours waarbij de EU niet als bedreiging wordt gezien voor de nationale soevereiniteit, maar waarbij de EU als toegevoegde waarde wordt gezien voor nationale macht en identiteit. Juist landen als Nederland hebben relatief gezien veel baat bij een toegenomen stem die haar wordt geschonken door EU-lidmaatschap, terwijl er ook ruimte is voor regionale eigenaardigheden. De ontwikkeling van D66 als een “volksere” partij die, zoals in de woorden van Gerben Jan Gerbrandy, trouw blijft aan haar inhoudelijke lijn [3] biedt wat ons betreft grote mogelijkheden. Een Nederlandse politiek met een prominentere internationale oriëntatie biedt het vooruitzicht van een Nederlandse publieke opinie die zich steeds comfortabeler gaat verhouden tot Europa. Daarvoor moet Nederland echter zelf ook nog wel een kleine transformatie doormaken. Volgens Laurens Jan Brinkhorst, tijdens het eerder genoemde D66-symposium, is Nederland goed in plannen maken maar minder goed in uitvoeren. Met een geslaagde transformatie op dat vlak zou EU-lidstaat Nederland alvast haar steentje kunnen bijdragen aan de verlichting van het totale implementatietekort in de Europese Unie. “De Europese Unie is nog lang geen ‘fait accompli’”.   Felix Zwart werkt in public affairs en onderzoek in private equity en venture capital. Hij studeerde sociologie, geschiedenis en economie aan de Universiteit Utrecht. Binnen D66 is hij actief in de thema-afdeling Economie en bestuurslid van de thema-afdeling sociaal-liberalisme. Erkan Özşen heeft een startup-bedrijf in business development voor ingenieurs. Hij volgde een doctoraalstudie politieke economie en een masteropleiding Europese Politiek aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is lid van de D66-thema-afdeling Digitaal.   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen.   [1] Uitspraak van Laurens Jan Brinkhorst tijdens het D66-symposium “Scenario’s – stof tot nadenken” (mei 2014) Georganiseerd door de D66 thema-afdeling sociaal-liberalisme over toekomstscenario’s voor de Europese Unie. [2] Fritz W. Scharpf (geboren op 12 februari 1935, Schwäbisch Hall) is een Duitse professor en Emeritus Directeur van de Max Planck Institute for the Study of Societies. [3] Uitspraken van Gerben Jan Gerbrandy gedaan tijdens hetzelfde D66-symposium.   Literatuur: Moussis, N. (2005). ‘Access to European Union: law, economics, policies’, 14Th ed. European Study Service. Schmidt, Vivien A. (2002). The Futures of European Capitalism. Oxford: Oxford University Press. Tanasescu, I. (2009). The European Commission and Interest Groups: Towards a Deliberative Interpretation of Stakeholder Involvement in EU Policy-making. Brussels University Press. Welzmuller, R. (1990). ‘Marktaufteilung und Standortpoker in Europa: Veranderungen der Wirtschaftsstrukturen in der Weltmarktregion Europa’. Band 2. Koln: Europahandbuch fur Arbeitnemer. - - Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2015: Alles flex? en is te vinden bij het onderwerp Europese Unie.