Crisis: aanjager van Europese integratie of existentiële dreiging?

Lees hier het pdf van dit artikel. Crisis hoort bij Europese integratie. Het naoorlogse integratieproject is een ongekende vorm van samenwerking in de internationale betrekkingen. Zoiets kan louter tot stand gebracht – en verder verdiept – worden onder enorme druk. Pas dan kunnen betrokkenen mogelijk over de schaduw van rigide nationale belangen heen springen. Dat bewezen de founding fathers van de Europese integratie vlak na de Tweede Wereldoorlog; het zou ook nu – tijdens de huidige crisis – kunnen gebeuren. Door Mathieu Segers In crisistijd wordt alles vloeibaar en verdampen taboes. Hoe dieper de crisis, hoe fundamenteler de keuzes, hoe extremer het uiteenlopen van de keuzeopties en hoe gevaarlijker de risico’s en bedreigingen. Maar ook: hoe groter de kansen op het tot stand brengen van iets ongekends of ondenkbaars. Dat gold in optima forma voor Europa in de laatste fases van de Tweede Wereldoorlog. In zijn oorlogsmemoires vertelt Charles de Gaulle dat hij begin 1945 een bericht ontving van Heinrich Himmler, het hoofd van de SS en de Gestapo. Himmler schreef het volgende: ‘U heeft gewonnen, maar wat nu? Uzelf onderwerpen aan de Angelsaxen? Ze zullen u behandelen als een satelliet. U zult alle eer verliezen. Aansluiten bij de Sovjets? Zij zullen Frankrijk dwingen zich te onderwerpen aan hun wetten en zij zullen u persoonlijk liquideren. In realiteit is er maar één weg die uw mensen kan leiden naar grootsheid en onafhankelijkheid en dat is een entente met het verslagen Duitsland. Roep deze meteen uit! Neem zonder dralen contact op met die mannen in het Reich die de facto nog de macht hebben en die hun land in een nieuwe richting willen leiden. Zij zijn voorbereid en wachten op uw aanbod. Als u de geest van de wraak het hoofd kunt bieden, als u deze kans die de geschiedenis u biedt, grijpt, dan zult u de grootste man aller tijden zijn.’ Het commentaar dat De Gaulle (1959: 175-79) in zijn memoires geeft op deze gebeurtenis is veelzeggend: ‘Afgezien van de aan mij gerichte egostrelingen in dit bericht van de rand van het graf, is er zonder twijfel een zekere waarheid in het beeld dat het schetst.’ Gedurende de jaren na de oorlog realiseerde De Gaulle zich dat de Frans-Duitse verzoening op termijn de enige manier voor Frankrijk was om als grote mogendheid te overleven. Daarom was De Gaulle, anders dan vaak gesteld wordt, een voorstander van Europese integratie. Hij had weliswaar een sterke voorkeur om die integratie zo intergouvernementeel en zo continentaal mogelijk te houden, maar dat deed niets af aan het vitale belang dat de Europese integratie op basis van Frans-Duitse verzoening in zijn ogen vertegenwoordigde: ‘Europa, dat is het middel voor Frankrijk om weer te worden wat het na Waterloo heeft opgehouden te zijn, de eerste in de wereld.’ Voor het moderne Europa geldt de Tweede Wereldoorlog als de crisis der crises. Binnen twee decennia was het integratieproces tamelijk bestendigd, de oefening van de Frans-Duitse verzoening geloofwaardiger dan ooit en het veelomvattende project van de gemeenschappelijke markt voortvarend op weg. Hoe had Europa deze enorme sprongen voorwaarts kunnen maken? Wat valt er te leren van de grondleggers van de Europese integratie? Uit de crisis Tijdens de conferentie van de ‘Grote Drie’ – de Verenigde Staten (Roosevelt), de Sovjet-Unie (Stalin), en het Verenigd Koninkrijk (Churchill) – in januari 1943 nabij Casablanca, drong de onvermijdelijke vraag zich op. Wat hierna? Hoe moest Europa vormgegeven worden, nadat Hitler-Duitsland verslagen was? In de zomer van datzelfde jaar zette de Fransman Jean Monnet – de latere founding father van de Europese integratie – zijn gedachtes over het naoorlogse Europa op papier. In een notitie aan zichzelf, die hij schreef op 5 augustus 1943 in Algiers, analyseerde Monnet wat er zou moeten gebeuren nadat Duitsland verslagen was. Volgens Monnet was het moment gekomen waarop ingrijpende actie vereist was om een nieuwe herhaling van de gewelddadige Europese geschiedenis te voorkomen. Allereerst stelde Monnet vast dat Frankrijk de enige geallieerde macht van betekenis was die niet aan ‘Europa’ kon ontsnappen. Met andere woorden: de toekomst van Frankrijk was de toekomst van Europa. De cruciale vraag was derhalve hoe ‘Europa’ zich aan haar gewelddadige geschiedenis kon ontworstelen. Als er één ding blijkt uit Monnets antwoord op die vraag, dan is dat wel zijn fanatieke verzet tegen de dwingende logica van de politiek van het machtsevenwicht die Europa dan al eeuwen in een gewelddadige greep hield. Monnet noemde het een vals geloof dat dreef op de ‘dynamiek van de angst’ – de brandstof voor de mechaniek van het veiligheidsdilemma (‘mijn veiligheid is jouw onveiligheid’). Le problème européen moest volgens hem daarom aangepakt worden met internationale samenwerking in plaats van louter via ‘la souveraineté nationalle’ en haar vele verschijningsvormen, zoals de ‘politique de prestige’ en ‘protection économique’ (Monnet, in Rieben 1987: 272-85). In plaats van het nationalisme diende de mens weer centraal te staan. De radicale omkering in het denken over de Europese betrekkingen die nodig was om een tegendynamiek van hoop te ontketenen, kon volgens Monnet bewerkstelligd worden door concrete economische samenwerking verankerd in bovenstatelijke instituties. Vanaf de jaren vijftig zouden de op Monnets ideeën geënte Europese gemeenschappen – voor Kolen en Staal (egks), de Atoomgemeenschap (Euratom) en de Gemeenschappelijke Markt (eeg) – de dragers worden van de belofte van radicale verandering in Europa’s tragische geschiedenis. Het collectieve geheugen van vreedzame en profijtelijke samenwerking dat opgebouwd kon worden in deze alternatieve rechtsstatelijke instituties werkte als tegengif tegen fanatiek nationalisme, dat zo allesoverheersend lag opgeslagen in die andere instituties, de natiestaten. Zoals Monnet (1976: 447) het zelf samenvatte: ‘rien n’est possible sans les hommes, rien n’est durable sans les institutions’. En deze duurzame instituties van de hoop moesten bovenstatelijk zijn. Alleen zo kon het onderlinge wantrouwen, dat via de regel van de staatssoevereiniteit was ingebakken in de Europese betrekkingen, voldoende getemperd worden. Konrad Adenauer, de eerste bondskanselier van de Bondsrepubliek Duitsland (vanaf 1949), was een geestverwant van Monnet. Al op 24 maart 1946, toen hij zojuist – op zeventigjarige leeftijd – de leiding van de cdu op zich genomen had, bracht Adenauer te midden van de puinhoop van de verwoeste aula van de universiteit van Keulen een indringende boodschap over. Hij begon met een vraag. Hoe viel het te verklaren dat de Duitse geschiedenis vanaf de stichting van het keizerrijk in 1871 zo catastrofaal verlopen was? Adenauers antwoord: het Duitse volk heeft de staat heilig verklaard en ‘die Einzelperson, ihre Würde und ihre Wert hat es diesem Götzen geopfert’; zo had het Duitse volk zich laten verleiden tot militarisme, nationaalsocialisme, fascisme en racisme. Maar Adenauer zag ook een uitweg. Hij herinnerde zijn publiek eraan dat hij zich al in de jaren twintig hard gemaakt had voor ‘eine organische Verflechtung der französischen, der Belgischen und der deutschen Wirtschaft zur Sicherung eine dauerenden Friedens’. De centrale boodschap van deze Grundsatzrede: de hoop voor Duitsland ligt besloten in de ‘Vereinigte Staaten von Europa unter Einschluß Deutschlands’ – waarmee de Rijnlandse cold warrior Adenauer nadrukkelijk op West-Europa en West-Duitsland doelde (Schwarz 1986: 513-515). Een goed idee Hoe cruciaal ook, de geestverwantschap tussen Monnet en Adenauer is niet het hele antwoord op de vraag waarom de ideeën die Monnet in 1943 had opgeschreven gedurende de jaren vijftig bijna letterlijk werkelijkheid werden in West-Europa. Doorslaggevend was dat Monnet ook daadwerkelijk een ‘goed idee’ had. Dat idee behelsde namelijk een concrete oplossing voor de sleutelproblemen van zijn tijd. Monnets plan voor de egks – dat bekend werd als het Schuman-plan, vernoemd naar de Franse minister van Buitenlandse Zaken die het op 9 mei 1950 lanceerde – behelsde in de woorden van Edmund Wellenstein, voormalig secretaris-generaal van de Hoge Autoriteit van de egks: ‘Het eerste echte plan voor Europese integratie, geen abstracte federale blauwdruk, maar een Europees bestuursorgaan met eigen bevoegdheden en eigen financiën, om de machtige zware Duitse industrie in de Ruhr – de smidse van twee wereldoorlogen – gemeenschappelijk smeedbaar te maken tot ieders voordeel (…) met de West-Duitse Bondsrepubliek – nog onder geallieerde bezetting! – als gelijkwaardige partner.’ Het succes van Monnets concrete idee was in belangrijke mate toe te schrijven aan het feit dat het een zeer schaars goed vertegenwoordigde. Monnet ontwikkelde doordachte, genuanceerde en kant-en-klare plannen voor ingewikkelde en urgente problemen, waarvan maar heel weinigen het begin van een idee hadden over hoe deze opgelost konden worden. Bovendien had hij de gave om het juiste moment af te wachten om die plannen te lanceren. Op die momenten, waarop de druk op machthebbers om met oplossingen te komen maximaal was en zij koortsachtig op zoek waren naar concrete plannen, plugde Monnet zijn ideeën. De bereidheid om de politieke risico’s te nemen die horen bij een radicale oplossing was dan vaak optimaal. Het onvoorziene De hierboven aangehaalde staatsmannen waren bovenal realisten die vaak excelleerden in situaties van extreme onzekerheid, waarin onder grote druk nieuw terrein werd geëxploreerd. Niet toevallig hadden zij hun invloedrijke posities in belangrijke mate te danken aan onorthodox handelen in diepe crises. Wat hadden zij nog meer gemeen? Ten eerste: ontzag voor de ondoorgrondelijkheid van de grillen van de geschiedenis. Alle drie geloofden zij dat het onmogelijk was om de realiteit te kunnen doorgronden door het toepassen van rationalistische modellen. Ze begrepen deze veeleer als een onderdeel van een ‘constante beweging’ die werd voortgedreven door wat de Franse filosoof Henri Bergson heeft omschreven als la durée. De massieve kracht van de geschiedenis, in de slagschaduw waarvan het individuele menselijke leven minder dan een futiliteit is. Bovendien: daar bestaat geen mechanische causaliteit. Vertrouwen op die uitvinding van de menselijke geest, omwille van de vitale zucht naar grip, inzicht en controle, kan een gevaarlijke slaappil blijken. Het onder controle houden van de geschiedenis is onmogelijk. Het gevoel dat het anders zou kunnen zijn is levensgevaarlijk. Ten tweede: om te kunnen handelen in onvoorziene situaties zijn ideeën onmisbaar. Diegene die in een situatie van grote onzekerheid nog een helder idee heeft over waar het heen moet, kan (disproportioneel) veel macht en invloed hebben. Ten derde: of de potentiële invloed die gekoppeld is aan een goed idee ook daadwerkelijk kan worden aangewend, is afhankelijk van de omstandigheden – de historische omstandigheden dus, die buiten de macht en invloed van de staatsman of staatsvrouw liggen. Om goed op die constant veranderende omstandigheden te kunnen inspelen en deze te kunnen exploiteren ten bate van de eigen ideeën is buitengewone flexibiliteit en vergaande ideologische souplesse vereist. Een dergelijke ‘empirische’ houding – handelen naar bevind van zaken – is verre te verkiezen boven het (waan)idee dat puur rationele keuzes echt mogelijk zouden zijn. Samenvattend, in de woorden van Monnet: de ware staatsman ‘werkt aan lange termijn doelstellingen die oplossingen zullen blijken in situaties die wij nu nog niet kennen’ (Duchêne 1994: 404). Een dergelijke opstelling vereist moed, zoals De Gaulle wist, want zij ‘strookt niet noodzakelijkerwijs met de populaire opvattingen van het moment’ (Pattison de Ménil 1977: 11). Neu-Anfang? Het is niet toevallig dat de twee grootste verdiepingsoperaties in de geschiedenis van de Europese integratie onlosmakelijk verbonden zijn met periodes van diepe crisis en grote onzekerheid. Alleen als de druk op de betrokkenen groot genoeg is, kunnen zij mogelijk over de schaduw van de rigide nationale belangen en de electorale korte termijn heen springen. De slepende onderhandelingen over de gemeenschappelijke markt (eeg) konden pas worden vlotgetrokken toen de escalerende Suezcrisis in de herfst van 1956 een sluier van hopeloosheid legde over het oude continent (Kohnstamm en Segers 2008: 109-31). Het verdrag van Maastricht en de gemeenschappelijke munt die daaruit is voortgekomen, zijn op vele manieren verknoopt met het einde van de zo stabiele orde van Jalta en de schok van de razendsnelle Duitse eenwording in 1989-90. Momenten waarop veel, zoniet alles, vloeibaar werd. Of zoals Jacques Attali, de voormalige rechterhand van François Mitterrand, het in augustus 2011 in NRC Handelsblad verwoordde: ‘Europa heeft altijd dreiging nodig’. Want, zoals als Merkel na de eurotop van 9 december 2011 nog maar eens beklemtoonde: ‘die Krise ist eine Chance für den Neu-Anfang’. In de schuldencrisis ontwaakt de eu uit de droom van de controle. Europa moet erkennen dat zij het eigen stuur via voortschrijdende financieel-economische interdependentie in kritieke mate uit handen heeft gegeven aan marktkrachten. Bovendien blijkt dat ze dat stuur niet kan terugeisen door gebreken in de bestaande e(m)u-instituties. Dat is Europa’s huidige existentiële dreiging. Voor Merkozy is dit al twee jaar helder. De volgende ‘Neu-Anfang’ is daarom al ruim anderhalf jaar in de planning in Parijs en Berlijn: (1) inniger Frans-Duitse eenheid in de eu om vanuit een fiscale unie gezamenlijk ambitieus en robuust te kunnen optreden in de urgente financieel-economische vraagstukken van mondiale proporties; eventueel via een toekomstige Frans-Duitse of Europese zetel in het imf; (2) hervorming imf (om de opkomende economieën én hun kapitaal te committeren); (3) mondiale regulering van financiële markten, waarvoor Amerikaans engagement onmisbaar is. Hoewel Merkozy voorlopig nog steeds vooruitgang boekt op alle drie de punten blijft het overtuigende idee dat deze ingrijpende strategie zou moeten overkoepelen en deze bovenal zou moeten transformeren van twijfelachtig defensief naar hoopvol offensief nog in nevelen gehuld. Dat is risicovol, want zonder een concreet overkoepelend idee zullen de vergaande acties van Merkozy, die op vele punten met recht revolutionair te noemen zijn, onvoldoende als zodanig herkend worden. Daarmee dreigt de totale mislukking nog steeds even reëel als dat de duurzame euroredding gloort – hoe vernuftig, rationeel, ambitieus en revolutionair Merkozy’s actieplan ook is. Het risico van mislukking zal groter worden, naarmate de kans toeneemt dat Merkozy’s actieplan een wig drijft in de interne markt. Dat zou namelijk een kernidee van het integratieproces aantasten. Het is daarom spelen met vuur om de markten en het Verenigd Koninkrijk, als leading euro-outsider, nu verder in elkaars armen te drijven. De Schadenfreude over het Britse isolement tijdens de eurotop van december 2011, waartoe Sarkozy zich heeft laten verleiden, is misplaatste hubris die zelfs Merkozy op termijn onder splijtende druk kan zetten, omdat de Duitse politiek (net zoals de Nederlandse) van oudsher een krachtige pro-Britse stroming kent als het gaat om Europese vraagstukken. Het is des te onverstandiger, omdat Angelsaksisch engagement onmisbaar is voor het mondiale draagvlak voor meer en betere regulering van de financiële markten, en dus voor de duurzame euroredding, zoals hierboven aangestipt. Het is te hopen dat Sarkozy’s uitlatingen geen compensatiedrang waren voor gebrek aan Frans-Duits ideeënerosie. Staatsvrouw Zoals de revolutionaire integratieontwikkelingen die onder externe druk ontketend werden door de founding fathers van de eu en de euro, zo is ook Merkozy’s integratierevolutie verre van pijnloos voor de lidstaten. De eurolidstaten – en later ook de overige eu-leden – zullen zichzelf namelijk een poot moeten afbijten om te overleven. Met andere woorden: nationale beleidsautonomie zal moeten worden overgedragen aan de fiscale unie, die men in Brussel op dit moment in de steigers probeert te zetten. Ondanks alles is de moed die Merkozy aan de dag legt om dit waagstuk door te zetten vooral hoopgevend. Ook al omdat de Europese geschiedenis leert dat verdragen zonder borging in bovenstatelijke instituties, zoals de Europese Commissie, sowieso onvoldoende opgewassen zijn tegen de grillen van de geschiedenis. In die klassieke vorm zijn ze immers weinig anders dan een (opportunistische) momentopname van het machtsevenwicht – of, in de woorden van De Gaulle: als rozen en jonge meisjes, waarvan de schoonheid slechts kortstondig is. Tot op heden is het de naoorlogse leiders van de Europese integratie gelukt om die geschiedenis als het ware voor te blijven. Het jaar 2012 zal uitwijzen of Merkel de eerste staatsvrouw zal zijn die dat kunststuk herhaalt. Het is een eurodubbeltje op zijn kant, maar de voortekenen zijn zeker niet hopeloos.   Mathieu Segers is als docent en onderzoeker Europese integratie verbonden aan het departement Geschiedenis van de Universiteit Utrecht. Hij is de bezorger van de Europese dagboeken van Max Kohnstamm, waarvan onlangs het tweede deel verscheen onder de titel Diep Spel (Amsterdam: Boom).   Referenties De Gaulle, C (1959). Mémoires de guerre, III (Le Salut). Schröder, P (1994). The transformation of European politics 1763-1848 (Oxford University Press). Monnet, J. (1987). ‘Note de réflexion de Jean Monnet, Alger’, 5 augustus 1943, in: Rieben, H. (1987). De guerres européennes à l’Union de l’Europe (Lausanne: Fondation Jean Monnet). Monnet, J. (1976). Mémoires (Parijs: Fayard). Schwarz, H.P. (1986). Adenauer. Der Aufstieg: 1876-1952 (Stuttgart: dva). Duchêne, F. (1994). Jean Monnet. The first statesman of interdependence (New York / Londen: Norton). Pattison de Ménil, L. (1977). Who Speaks for Europe? The Vision of Charles de Gaulle (London: Weidenfeld and Nicolson). Kohnstamm M. en Segers M. (2008). De Europese dagboeken van Max Kohnstamm. Augustus 1953 – September 1957 (Amsterdam: Boom).   Heeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier voor meer info en abonnementen. -- Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2012: Crisis, en is te vinden bij de onderwerpen Europese Unie en internationaal.