Armoede als onvrijheid

Wanneer is iemand arm? Over deze vraag verschillen de meningen. In de praktijk wordt vaak een bepaalde inkomensgrens als maatstaf genomen. Volgens Barbara Kölbl is deze benadering zeer beperkt. Ze meent dat Amartya Sen’s definitie van armoede als onvrijheid beter is en meer mogelijkheden biedt voor een efficiënt armoedebeleid. Lees hier het pdf van dit artikel. Dit artikel bevat figuren en tabellen. Lees het pdf om de tabellen te bekijken. door Barbara Kölbl Als arm het tegenovergestelde van rijk is, dan denken veel mensen bij armoede al snel aan weinig geld, weinig inkomen en weinig vermogen. Als je armoede vervolgens een probleem vindt, dan ligt de oplossing voor de hand. We spreken een armoedegrens af en herverdelen het inkomen en vermogen net zolang tot iedereen boven die grens leeft. Armoede heeft als begrip echter vele dimensies en een eenduidig criterium voor armoede is niet eenvoudig te vinden. Er zijn sociale, culturele en fysieke aspecten die een rol spelen en ook in het te hanteren criterium terug moeten komen. Wat is dus armoede? Er is over deze vraag al lang en veel gediscussieerd. Een van oudsher belangrijke vraag in deze discussie is die of armoede een absoluut of een relatief begrip is. In zijn beroemde werk An Inquiry into the Causes and Nature of the Wealth of Nations schrijft Adam Smith bijvoorbeeld over armoede: ‘By necessities I understand not only the commodities which are indispensably necessary for the support of life, but whatever the custom of the country renders it indecent for creditable people, even the lowest order, to be without. [...] Custom [...] has rendered leather shoes a necessary of life in England. The poorest creditable person of either sex would be ashamed to appear in public without them.’ 1 Volgens Smith is armoede dus een relatief begrip. Het hangt af van de cultuur, de rijkdom en standaarden van het land waar armoede gemeten wordt. Maar aan de andere kant introduceert Smith ook een  absoluut criterium. Iemand die verhongert is arm, ongeacht hoe rijk of  arm zijn buren ook zijn. Het wordt nog ingewikkelder als je beseft dat de een met een bepaald inkomen perfect gelukkig kan zijn terwijl de ander met datzelfde inkomen nauwelijks rond kan komen. Een absoluut inkomenscriterium is dus betrekkelijk zinloos. Maar als armoede per land, per jaar en per persoon iets anders betekent, hoe kun je dan ooit beleid voeren en evalueren?Nobelprijswinnaar Amartya Sen loste dit probleem op met zijn baanbrekende ‘Capability Approach’. In deze benadering wordt armoede gemeten in termen van ‘capabilities’ ofwel de capaciteiten die een mens heeft of ontbeert om die dingen te doen en zijn die men waardeert in het eigen idee van het goede leven. Voldoende voedsel en gezondheid zijn bijvoorbeeld basale capaciteiten, de mogelijkheid op een goede opleiding is een meer geavanceerde apaciteit. Armoede, gemeten in termen van capaciteiten, is een tekort aan vrijheden om het eigen leven naar eigen inzicht in te richten en te leven. Met deze benadering is de armoede zelf dus een absoluut concept. Het relatieve concept van Smith’s ‘niet over de goederen beschikken om zonder schaamte aan het sociale leven deel te kunnen nemen’ is een absoluut tekort van de capaciteit ‘kunnen deelnemen’. Het tekort is absoluut in de zin dat je als individu wel of niet over die capaciteit beschikt. Dat de één over heel andere goederen, diensten, inkomen of vermogen moet beschikken dan de ander om zich bijvoorbeeld te kunnen voeden, kleden of verplaatsen, doet aan de absoluutheid van een capaciteitentekort niets af. Of zoals Sen het zelf stelt: ‘absolute deprivation in terms of a persons capabilities relates to relative deprivation in terms of commodities, incomes and resources.’ 2 Deze benadering maakt een relatief inkomenscriterium (bijvoorbeeld de bijstandsnorm in Nederland) problematisch. Het duidelijkste argument tegen een relatief inkomenscriterium is hier een voorbeeld. Stel er zijn twee personen; de ene kreupel en de ander gezond. Als beiden een fiets bezitten en de ene kan hem wel en de ander niet gebruiken, zijn beiden dan even rijk of arm? Gemeten naar inkomen of bezittingen zouden zij inderdaad als even rijk of arm bestempeld worden. Als we hen als even arm bestempelen impliceert dat ook dat we beiden dezelfde hulp en ondersteuning bieden (of onthouden). Dit zou evident tot grote onrechtvaardigheid leiden. Als we armoede in capaciteiten meten is echter meteen duidelijk dat de kreupele meer ondersteuning moet krijgen. Om dezelfde capaciteiten – in dit geval zich zelfstandig van a naar b kunnen bewegen – te verwerven heeft hij meer of andere goederen (bijvoorbeeld een elektrische scooter) nodig. Deze manier van het kijken naar armoede maakt het mogelijk om de fysieke, de psychische, en de sociaal-culturele aspecten van armoede in hetzelfde armoede criterium te vangen. Armoede, een tekort aan capaciteiten, is onvrijheid. En daarmee sluit Sen naadloos aan bij het denken van liberale denkers als John Stuart Mill en Karl Popper en bij het gedachtegoed van D66. Armoedebestrijding in de vorm van het versterken van individuele capaciteiten doordesemt immers het beleid van D66 op dit punt en verklaart het grote belang dat D66 hecht aan goed onderwijs en de vrijheid om een eigen koers te mogen varen. Toch is de benadering van Sen (en D66) niet zonder problemen. Omdat vrijheid een kernbegrip is in zijn definitie van armoede, loopt zijn benadering tegen grenzen op als het idee van vrijheid en de houding ten opzichte van vrijheid tussen culturen verschilt. Voor Sen is, net als voor menig liberaal, het concept vrijheid meer dan de vrijheid van dwang door anderen. Het is de vrijheid om het eigen idee van het goede leven en geluk op zelfgekozen wijze te kunnen nastreven. Daar hoort natuurlijk bij dat men over de fysieke goederen en/of het inkomen moet beschikken om dit te kunnen. Als mensen niet over de middelen beschikken om dat doel te kunnen bereiken, dan kun je ze arm noemen. Mensen die zich de opleiding van hun keuze niet kunnen veroorloven, kunnen niet de carrière volgen die ze voor ogen staat. En zelfs als niemand hen daarin actief de vrije keuze ontneemt, is deze persoon dus onvrij en in die zin arm. Daarmee maakt Sen, net als overigens veel liberalen voor hem, van vrijheid een intrinsieke waarde die het best kan worden omschreven met ‘zelfbeschikking’. Een individu is vrij en dus rijk als hij over zijn eigen leven kan beschikken. En hij is arm en onvrij als dat, door gebrek aan eender welke benodigde capaciteit, niet zo is. Maar als mensen in andere culturen bijvoorbeeld de waarde van de opoffering en het lijden voor God of de natie hoger waarderen, dan is zelfbeschikking – en daarmee de capaciteiten die deze mogelijk maken – wellicht helemaal niet iets wat mensen nastreven. In sommige samenlevingen is zelfbeschikking van ondergeschikt belang en daarmee is het armoedecriterium van Sen in die culturen minder of zelfs onbruikbaar. Het zou immers raar zijn om iemand als arm te bestempelen terwijl diegene door zijn omgeving en zichzelf niet als zodanig wordt ervaren en hij of zij zelf ‘rijkdom’ zou afwijzen. Toch zijn we daarmee nog niet terug bij de traditionele inkomens- of goederenmaatstaven die in het verleden vaak gebruikt werden. De benadering van Sen, ondanks problemen met culturele verschillen, is nog steeds superieur aan de vele absolute en relatieve inkomensgrenzen die tot op heden worden gebruikt om de armen van de niet-armen te onderscheiden. Armoede meten langs één dimensie (meestal inkomen of de waarde van bezit) gaat volledig voorbij aan de subjectiviteit van armoede. Wat voor de een armoede is, is voor de ander een zelfgekozen ‘way of life’. ‘Armoede’ bestrijden op basis van een dergelijke maatstaf is in de benadering van Sen inefficiënt en zelfs onrechtvaardig. Vooral binnen landen en culturen, waar de intrinsieke waarde van zelfbeschikking niet ter discussie staat. En toch zijn juist daar de eendimensionale armoedecriteria (bijvoorbeeld de bijstandsnorm) eerder regel dan uitzondering. Iedereen wordt geacht met beschikking over dezelfde (financiële) middelen, ook dezelfde capaciteiten te kunnen verwerven. Maar iedereen die enige ervaring heeft met het armoedebeleid (ook in Nederland) zal beamen dat dit meestal niet het geval is.Maar hoe leef je armoedebeleid concreet vorm op basis van een capaciteitenbenadering? Het is vanzelfsprekend onbegonnen werk om voor elk individu objectief en toetsbaar in kaart te brengen welke capaciteiten hij of zij al wel bezit, welke hij of zij nodig heeft om de eigen doelstellingen te bereiken en vervolgens daaruit af te leiden welke hij of zij nog mist. De informatiebehoefte is oneindig en het is alleen om die reden al onpraktisch als we die extreme benadering zouden kiezen. Maar je krijgt geen Nobelprijs voor volstrekt onwerkbare concepten. Sen zelf heeft natuurlijk ook over de praktische implementeerbaarheid van zijn benadering nagedacht. Wat we geacht worden te meten onder de capaciteiten benadering is een ‘set of interrelated “functionings” consisting of beings and doings.’ 3 Met deze functionaliteiten doelt Sen op omstandigheden of acties zoals het goed gevoed of opgeleid zijn (beings) of het werken en participeren in de samenleving (doings). Een capaciteit geeft het individu de vrijheid om die omstandigheden te bereiken of die acties te ondernemen. Een capaciteit kan zo verschillende functionaliteiten helpen bereiken en verschillende functionaliteiten creëren samen nieuwe capaciteiten. Een goede opleiding en goede voeding maken het bijvoorbeeld mogelijk om in een bepaalde functie aan bedrijfsprocessen te kunnen bijdragen. De capaciteitenset van een individu wordt daarmee een nog complexer geheel van functionaliteiten en capaciteiten. Door eerst de vrijheden (beings en doings) te benoemen die ook de armsten in een samenleving zouden moeten hebben, kunnen de capaciteiten van het individu in principe worden beoordeeld in het licht van deze vrijheden. Als we naar de gangbare maatstaven van armoede kijken dan is er een classificatie te maken naar drie aggregatieniveaus. In figuur 1 zijn op het hoogste niveau de eendimensionale indicatoren zoals het bruto nationaal product per hoofd van de bevolking of het beroemde ‘1 dollar per dag’-criterium opgenomen. Onderaan staan indicatoren die diverse indicatoren van culturele en sociale dimensies meenemen. In het midden van de piramide staan de compositie-indices als de Human Development Index (HDI) en de Human Poverty Index (HPI), die uit de onvergelijkbare indicatoren op het lagere niveau geaggregeerde kengetallen maken zonder hun multi-dimensionaliteit (geheel) te verliezen. Beide genoemde voorbeelden (HDI en HPI) zijn op de benadering van Sen gebaseerd maar zijn tevens sterk geüniformeerd en geaggregeerd om internationale vergelijkbaarheid te waarborgen. De HDI bijvoorbeeld heeft drie dimensies: [1] levensverwachting bij geboorte, als een kengetal van gezondheid en levensverwachting; [2] onderwijs, gemeten door de geletterdheid en de gecombineerde primaire, secundaire en tertiaire onderwijs participatiegraden; en [3] levensstandaard, gemeten met het bruto nationaal product per hoofd van de bevolking in purchasingpower parity dollars. Het meenemen van deze drie dimensies brengt de maatstaf dichter bij de capaciteitenbenadering van Sen, al is de HDI nog steeds ver verwijderd van een geïndividualiseerd en contextafhankelijk criterium dat ook de psychologische en sociaal-culturele aspecten van de armoede mee neemt. De complexiteit van het criterium dat in de praktijk gehanteerd dient te worden is natuurlijk afhankelijk van het beoogde doel. Als je landen wilt vergelijken is een geaggregeerde en sterk uitgeklede versie van Sen’s benadering het hoogst haalbare. Maar als armoede gemeten moet worden ter ondersteuning van het lokaal armoedebestrijdingbeleid, dan is een veel minder geaggregeerde en meerdimensionale benadering mogelijk en wenselijk. Immers, het beleid is het meest efficiënt en effectief als de schaarse middelen daar kunnen worden ingezet waar ze in termen van capaciteitenopbouw de grootste meerwaarde hebben. De ene capaciteit is de andere niet, maar door iedereen van een inkomen op de bijstandsnorm te voorzien en de andere dimensies van het probleem niet integraal in de afwegingen mee te nemen, mis je een kans om het met minder middelen beter te doen. Goed armoedebeleid vereist allereerst dat we ons bewust zijn van de verschillende dimensies van armoede en deze ook meten om vervolgens beleid te formuleren en evalueren. Het doel van armoedebestrijding is immers niet het zoveel mogelijk mensen boven een arbitraire inkomensgrens tillen, maar het wegnemen van onvrijheden, opdat elk individu maximaal zijn eigen lot ter hand kan nemen met de geboden en versterkte eigen capaciteiten. Daarbij moet men waken voor de valkuil dat men voor mensen de capaciteiten gaat inventariseren en gericht gaan ontwikkelen. Zoals gezegd is de informatiebehoefte voor een dergelijk beleid oneindig en niet toetsbaar, waarmee fraude en misbruik het beleid zullen ondermijnen. In plaats daarvan is generiek beleid op belangrijke kerncapaciteiten kansrijker. Het aanbieden van taal- en inburgeringcursussen, het bestrijden van schooluitval en het aanbieden van kinderopvang zijn slechts een paar voorbeelden van een capaciteitengedreven armoedebestrijding. Deze generieke maatregelen versterken de positie van de laagste inkomens in een samenleving maar ook de capaciteiten van bijvoorbeeld werkende alleenstaanden of allochtone vrouwen die onder de traditionele maatstaven helemaal niet als arm zouden gelden. De trend in re-integratie en uitkeringenland om de ‘armen’ met steeds meer druk en dwang in een bepaalde richting te duwen, is in die zin slecht beleid. Een zorgvuldiger meten van de resultaten in termen van capaciteiten zou dat falen ook blootleggen. Minder vrijheid is in Sen’s benadering immers per definitie meer armoede. D66 vertrouwt op de eigen kracht van mensen. Dat kan ook in de armoedebestrijding door meer in te zetten op het mobiliseren en faciliteren van die eigen kracht. Barbara Sophia Kölbl is student aan de Utrecht School of Economics. Met dank aan Mark Sanders voor de vertaling en het leggen van de verbanden met het sociaal-liberale gedachtegoed. Literatuur 1 Smith, A. (1776), pagina 351 geciteerd in Sen (1983). p. 159 2 Sen, A. Kumar (1983). Poor, Relatively Speaking. Oxford Economic Papers, 1983(35), p. 153. 3 Sen, A. Kamur (1992), Inequality Reexamined. Cambridge, Mass. Harvard University Press.   Dit artikel verscheen in idee nr. 1 2010: Armoede en is te vinden bij het onderwerp ongelijkheid. Meer artikelen lezen uit idee? Neem nu een abonnement!