Het burgerberaad

In een burgerberaad zoeken burgers samen naar oplossingen voor taaie politieke problemen – zoals klimaatverandering.

Hoe kan een democratie protest aan? Of het nu gaat om klimaat, stikstof of racisme: de afgelopen jaren was Nederland al gauw te klein.

Onze onderlinge verschillen worden door sociale media uitvergroot en de overheid staat onder druk om oplossingen te vinden voor prangende problemen die almaar groter worden – het gebrek aan betaalbare woningen, klimaatverandering en de teloorgang van biodiversiteit bijvoorbeeld.

In de Tweede Kamer is een motie van acht politieke partijen aangenomen waarmee het kabinet de opdracht krijgt de voor- en nadelen van een burgerberaad over het klimaatbeleid te onderzoeken.

Een burgerberaad is een manier om politieke besluitvorming te crowdsourcen, oftewel: vanuit de samenleving te laten komen. Een groep gelote burgers doet, op basis van uitgebreide informatie en overleg, aanbevelingen over beleid.

Het is een vorm van ‘deliberatieve democratie’, democratie gebaseerd op overleg en besluitvorming tussen burgers. De deelnemers aan een burgerberaad vormen een dwarsdoorsnede van de samenleving, dus er zitten ongeveer evenveel vrouwen in als mannen, de leeftijdsopbouw en culturele diversiteit weerspiegelen die van de samenleving, er zitten veel mensen in met een praktische opleiding, wat minder met een universitaire opleiding, en ze komen zowel uit dorp als stad.

De uitkomst van een burgerberaad is een gezamenlijk besluit of een set aanbevelingen die door de vraagsteller – idealiter de politiek – wordt gebruikt om besluiten te nemen.

Een inspraakavond gaat meestal over een lokale kwestie, waarbij vergevorderde plannen aan inwoners worden voorgelegd. Vaak leidt dat tot frustratie of teleurstelling, want welke mening je ook geeft, de plannen liggen er al. Een burgerberaad wordt veel eerder in het proces opgezet en deelnemers mogen serieus meepraten over de oplossingen.

Waarom zou je een burgerberaad organiseren?

Zodat politici sneller en beter besluiten kunnen nemen over onderwerpen die tot verdeeldheid leiden. Een voorbeeld: in het katholieke Ierland was al jaren discussie over de eventuele versoepeling van de abortuswet; het conservatieve platteland kwam steeds meer tegenover de meer progressieve stedelijke bevolking te staan. Politici durfden hun vingers er niet aan te branden.

In 2016 werd daarom een burgerberaad georganiseerd, bestaande uit 99 deelnemers uit alle hoeken van het land, die in gesprek gingen met experts, ervaringsdeskundigen en elkaar – de rest van de bevolking kon het beraad via livestreams volgen.

Tot ieders verbazing was de uitkomst van het beraad niet alleen dat de abortuswetgeving versoepeld moest worden, maar was daar ook nog eens consensus over. Er was vervolgens een referendum nodig om de uitkomst van het burgerberaad door te voeren, maar ook dat verliep zonder dat het land aan verdeeldheid ten onder ging of dat er politieke koppen rolden.

Een burgerberaad kan je inzetten bij allerlei kwesties: van lokale onderwerpen (hoe gaan we als stad of dorp om met vuurwerk?) tot landelijke onderwerpen (moet Nederland een nieuwe kerncentrale bouwen?). Burgerberaden werken in het bijzonder goed:

Burgers blijken heel goed in staat om adequate en weloverwogen aanbevelingen te doen zoals internationale voorbeelden laten zien.

Natuurlijk is het belangrijk dat zij toegang hebben tot begrijpelijke informatie en dat zij verschillende perspectieven te horen krijgen (daarover straks meer). Maar nog belangrijker is het gezamenlijk overleg. Dat helpt mensen tot een weloverwogen oordeel te komen en kritisch te kijken naar de frames en politieke agenda van experts en belanghebbenden die het burgerberaad informeren. Zoals ook ministers en staatssecretarissen zich constant laten informeren over de vele onderwerpen die zij dagelijks op hun bureau krijgen.

Een burgerberaad is geen vervanging van het parlement of de gemeenteraad; het is een aanvulling op het huidige politieke stelsel. Burgers zullen niet ineens wetten kunnen aannemen, afschaffen of wijzigen.

Maar de uitkomst van een burgerberaad is ook geen gebakken lucht. De politiek – het parlement of de gemeenteraad, een ministerie of de premier – maakt vooraf duidelijk welk mandaat het burgerberaad krijgt: zijn de aanbevelingen puur adviserend of worden ze bijvoorbeeld voorgelegd aan de gemeenteraad?

Het politieke mandaat garandeert dat de aanbevelingen serieus worden genomen. Voor lokale bestuurders is het grote voordeel dat ze maatregelen kunnen bespreken waarvan ze weten dat er steun voor is in de samenleving. Dat bestuurt een stuk makkelijker.

Een burgerberaad maakt heel duidelijk hoeveel steun er in de samenleving is voor bepaalde veranderingen. Politici ontlenen hun ideeën over draagvlak (of het gebrek daaraan) nu vaak aan inspraakavonden, sociale media en opiniepeilingen. De eerste twee zorgen ervoor dat politici niet een dwarsdoorsnede van de samenleving horen, maar vooral ‘boze burgers’, belanghebbenden en politiekjunkies. Peilingen worden wel gehouden onder een representatieve groep, maar zonder dat de ondervraagden zich goed kunnen informeren over een onderwerp of er met anderen over van gedachten kunnen wisselen. Het resultaat is een ongeïnformeerde momentopname.

Een burgerberaad geeft een betrouwbaarder beeld van de publieke opinie, omdat deelnemers zich niet alleen hebben kunnen informeren, maar ook met elkaar kunnen overleggen. Het resultaat: bruikbare, weldoordachte aanbevelingen, die steun krijgen in de samenleving.

Omdat bij een burgerberaad dialoog centraal staat, blijkt het bovendien een uitstekend middel tegen polarisatie. Hoe gevoeliger de kwestie, hoe slimmer het is om een burgerberaad te organiseren.

Een ander groot voordeel voor politici: door burgers verantwoordelijkheid te geven, laten politici zien dat ze hen vertrouwen. En daar krijgen zij zelf weer vertrouwen voor terug. Burgerberaden dragen dus bij aan het wederzijdse vertrouwen tussen politiek en bevolking.

Omdat steeds minder mensen zich vertegenwoordigd voelen door politici

In 2018 concludeerde de commissie-Remkes dat de Nederlandse democratie nog behoorlijk functioneert, maar dat dit snel kan veranderen, onder meer omdat de politiek steeds vaker besluiten neemt waar de meerderheid van de bevolking niet achter staat.

Veel mensen ‘voelen zich betutteld door een overheid die burgers wantrouwt, veel van hen vraagt en hen steeds minder beschermt’.

De eerste stap is dat de initiatiefnemer een vraag formuleert (de vraagsteller). Meestal is die initiatiefnemer de politiek, maar de vraag kan ook uit de samenleving komen. Daarna neemt de initiatiefnemer afstand; de opzet, samenstelling en procesbegeleiding zijn allemaal in handen van een onafhankelijke organisatie.

Nadat de deelnemers zijn geloot (waarover zo meer), bestaat een burgerberaad grofweg uit drie fasen: leren, delibereren, besluiten:

Leren. In de eerste fase krijgen deelnemers begrijpelijke informatie over het onderwerp vanuit zo veel mogelijk perspectieven. Ze krijgen die informatie deels in de vorm van teksten, deels in de vorm van lezingen van wetenschappers, ervaringsdeskundigen, belanghebbenden et cetera. Deelnemers mogen ook zelf om aanvullende documenten en sprekers vragen. Alle informatie wordt online gezet en alle lezingen zijn via livestreams te volgen, zodat ook de rest van de bevolking weet op welke informatie de deelnemers zich baseren.

Delibereren. Vervolgens gaat de groep uiteen en vormt die kleinere groepen om zich ‘te beraden’, oftewel te overleggen met elkaar. De kleinere groepen zoeken naar oplossingen voor een bepaald deelonderwerp en stellen een aantal aanbevelingen op.

Besluiten. In de laatste fase zit de hele groep weer bij elkaar om besluiten te nemen. Over de aanbevelingen uit de groepsgesprekken wordt gestemd. Op basis van die uitkomsten schrijft de voorzitter, of een aantal deelnemers, het eindrapport.

Moeten alle deelnemers het met ieder voorstel eens zijn?

Nee, er hoeft zeker geen unanimiteit te zijn. Per aanbeveling geven de deelnemers aan of ze er onoverkomelijke bezwaren tegen hebben of niet. Het gaat er dus niet om of mensen het volledig eens zijn met de aanbeveling, maar in welke mate ze ermee in kunnen stemmen. Dit resulteert in percentage dat de mate van consensus aangeeft.

En krijgen mensen dan niet de hele tijd ruzie?

Nee. Natuurlijk zijn er soms felle discussies tijdens een burgerberaad, en die zijn ook heel nuttig: ze maken duidelijk waar de pijn zit. Onenigheid kan het begin zijn van het zoeken naar de beste oplossingen.

Je kunt je voorstellen dat de deelnemers aan een burgerberaad wel de hele tijd ruzie zouden krijgen als ze met elkaar in debat zouden gaan, want daar gaat het om winnen of verliezen. Het doel van een burgerberaad daarentegen is gezamenlijk tot aanbevelingen komen.

Het overleg binnen een burgerberaad is daarom zo opgezet dat mensen actief naar elkaar luisteren, kritisch nadenken en het respectvol met elkaar oneens zijn. Ze worden daarbij geholpen door onafhankelijke gespreksbegeleiders die ervoor zorgen dat mensen elkaar proberen te begrijpen en dat iedereen aan het woord komt – ook de mensen die het niet gewend zijn om publiekelijk te spreken. Op die manier wisselen deelnemers perspectieven uit, waardoor de ruimte ontstaat om ook van perspectief te veranderen

De deelnemers leren om voorbij ideologische, culturele en religieuze verschillen te kijken. .In de praktijk blijkt dat mensen met heel verschillende opvattingen het over dezelfde oplossingen eens kunnen worden. Sterker nog: hoe diverser de groep die meedoet, hoe groter de kans dat die nieuwe, originele ideeën verzint – dat is de kracht van een burgerberaad.

Zeker wel tijdrovend! Krijgen de deelnemers er iets voor terug?

Ja, democratie is hard werken. En tijd is essentieel bij een burgerberaad: tijd om over het onderwerp te leren, tijd om te overleggen en tijd om tot besluiten te komen. Daarom duren de meeste burgerberaden ongeveer zes tot negen maanden: gedurende die periode komen de deelnemers ongeveer elke maand een weekend samen (gemiddeld zeven keer).

Iedereen moet mee kunnen doen, dus alle praktische hobbels (reiskosten, accommodatie, kinderopvang, verlof of vervanging voor werk/mantelzorg) worden door de organisatie weggenomen.

Rijk zal je er niet van worden (meestal krijg je een dagvergoeding van rond de tachtig euro), maar meedoen levert wel wat op: deelnemers krijgen meer vertrouwen in hun eigen kunnen én in de politiek. Wat het verder oplevert: meer zeggenschap en een sterkere democratie waarin burgers en politici elkaar als gelijkwaardige partners beschouwen.

Uit onderzoek in het Verenigd Koninkrijk blijkt namelijk dat juist mensen die zich hebben afgekeerd van de politiek graag meedoen aan dit soort initiatieven. Zij keerden de politiek meestal de rug toe uit teleurstelling of frustratie, omdat ze niet gehoord worden, maar niet uit desinteresse; een uitnodiging voor deelname aan een burgerberaad ervaren ze als een teken dat ze serieus genomen worden.

De deelnemers aan een burgerberaad worden geloot, zodat zij een betere afspiegeling van de samenleving vormen en er ook mensen aan het woord komen die niet vaak van zich (kunnen) laten horen. Bijvoorbeeld omdat ze niet weten hoe, of omdat ze tot een minderheid behoren, of juist tot de ‘stille meerderheid’.

Het doel van de loting is iedere inwoner van ede gemeente evenveel kans geven om geselecteerd te worden. De uiteindelijke groep vormt een representatieve afspiegeling van de samenleving. Er zijn verschillende manieren om dat te regelen.

De populairste methode maakt gebruik van twee stappen. In de eerste stap wordt een willekeurige, grote groep mensen benaderd met de vraag of zij mee zouden willen doen aan het burgerberaad. Zij ontvangen een korte uitnodiging in de post, per mail, of per telefoon. Ze kunnen vervolgens ingaan op de uitnodiging, of niet.

Daarna wordt, opnieuw door loting, een representatieve afspiegeling van de samenleving geselecteerd uit de groep geïnteresseerden. (De technische term hiervoor is een ‘gestratificeerde steekproef’.) Het lot bepaalt en niemand heeft het recht om de samenstelling van de groep te wijzigen. Het resultaat is een mini-versie van de samenleving.

Een recent voorbeeld

President Emmanuel Macron had aan een groep van 150 gelote burgers gevraagd om sociaal rechtvaardige aanbevelingen te doen om de uitstoot van broeikasgassen met 40 procent te verlagen in 2030. De burgers kwamen in totaal met 149 voorstellen op de proppen, zoals een verlaging van de btw op treinkaartjes, een verbod op reclame voor fossiele brandstoffen, en een stop op de bouw of uitbreiding van luchthavens.

Macron schoot twee voorstellen direct af (hij had daarvoor ‘jokers’ bedongen), en moet er twee via een referendum aan de bevolking voorleggen, omdat ze over de grondwet gaan. De overige 145 voorstellen stuurde hij ‘zonder filter’ door naar ofwel zijn ministeries (om direct uitgevoerd te worden) ofwel het parlement (om in wetgeving opgenomen te worden). Macron verklaarde: ‘deliberatieve democratie is geen bedreiging voor de parlementaire democratie, maar complementeert en verrijkt haar.’

De opzet en begeleiding van een burgerberaad wordt verzorgd door een onafhankelijke organisatie, die zelf geen belang heeft bij het onderwerp Als er in Voorst een burgerberaad komt, is het aan de burgers die worden ingeloot om voorstellen te doen, niet aan de voorstanders van deze democratische vernieuwing.

Meestal vraagt die organisatie een team van experts om in kaart te brengen welke documenten en sprekers van belang zijn. Zoals gezegd mogen de deelnemers ook zelf om aanvullende informatie vragen en kunnen zij sprekers voordragen. Als je als deelnemer aan een burgerberaad over klimaat deelneemt en een klimaatontkenner wilt vragen om te komen spreken, dan kan dat dus.

Het feit dat lobbyisten niet bij voorbaat grip hebben op de uitkomst, is een groot voordeel van een burgerberaad. Nederland telt duizenden professionele lobbyisten die fulltime bezig zijn om politieke besluiten in het voordeel van hun opdrachtgever uit te laten vallen. Multinationals hebben veel meer lobbyisten in Den Haag rondlopen dan bijvoorbeeld de zorgsector of milieuclubs. Dat is geen gelijk speelveld en weinig democratisch: niemand weet welke lobbyisten met welke politici over welke onderwerpen spreken en welke afspraken zij maken.

Is het niet een beetje gek dat een klein groepje burgers het beleid gaat bepalen voor de rest?

Het burgerberaad bepaalt het beleid niet; de gemeenteraad moet de aanbevelingen nog goedkeuren.

Uit eerdere ervaringen blijkt dat mensen die zelf níét meedoen aan een burgerberaad, de uitkomst ervan wél vertrouwen, zolang de selectie van deelnemers door een loterij tot stand is gekomen.

Iedereen had evenveel kans om mee te doen en er zit sowieso iemand met jouw profiel tussen de deelnemers. Jij hebt misschien niet direct inspraak, maar iemand zoals jij wel. Dat vergroot het draagvlak voor de maatregelen die door de deelnemers worden voorgesteld.

Dat laatste is de reden waarom Ed Nijpels, voorzitter van het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord, voor een burgerberaad pleit (NRC).

Tegelijk signaleert het SCP ook dat ‘de steun afkalft wanneer het meer concrete maatregelen betreft’. Het is daarom essentieel, concludeert het planbureau, ‘dat burgers het gevoel hebben dat ze worden meegenomen in de besluitvorming’. Dat vraagt om een ‘inclusieve benadering, waarin iedereen zich gezien en gehoord voelt, maar ook mee kan’. Een burgerberaad over het klimaat kan daarvoor zorgen.

Maar gekozen en ongekozen politici kunnen de kennis en creativiteit van burgers gebruiken om hun eigen werk makkelijker te maken. Ze hoeven niet zelf alle hete kolen uit het vuur te halen, maar kunnen daarbij de hulp van burgers inroepen. Dat is goed voor het vertrouwen in de democratische rechtsstaat: in dit land bestuurt het volk echt zichzelf.

Daarom gaan er wel stemmen op om burgerberaden niet af en toe te organiseren, maar tot een vast onderdeel te maken van het democratisch bestel. In Duitstalig België zijn ze al zover; daar bestaat sinds vorig jaar een permanente Bürgerrat, die naast het parlement functioneert. Die raad bestaat uit 24 gelote burgers die voor anderhalf jaar zitting nemen. In die anderhalf jaar kunnen zij drie keer een burgerberaad met 50 deelnemers initiëren over een onderwerp dat het parlement volgens hen onvoldoende heeft opgepakt.

Tijdrovend zou je zeggen, maar in het geval van burgerberaden is het tegendeel waar. Die worden georganiseerd rond ingewikkelde en beladen onderwerpen, waar de politiek nauwelijks op vooruitkomt. Of het nu abortuswetgeving is in Ierland of klimaatwetgeving in Frankrijk: na vele jaren stilstand kon een burgerberaad relatief snel een doorbraak forceren.

Dankzij wetenschappelijk onderzoek weten politici al dertig jaar dat er een serieuze koerswijziging nodig is om de opwarming van de planeet tegen te gaan. Toch is de politiek, ook in Nederland, er in die drie decennia niet in geslaagd om toereikend klimaatbeleid te ontwikkelen. In Frankrijk lag er negen maanden na de eerste bijeenkomst een set aanbevelingen die toereikend zijn om de uitstoot van broeikasgassen voor 2030 substantieel te verlagen. Dertig jaar versus negen maanden… dat is geen vertraging, maar een enorme versnelling.

kijktips:

En om te lezen, rapporten…:

… artikelen…:

… recente pleidooien…

… en tot slot, boeken: