{"id":29867,"date":"2016-01-08T15:32:33","date_gmt":"2016-01-08T13:32:33","guid":{"rendered":"https:\/\/d66.nl\/vanmierlostichting\/archive\/de-onvermijdelijkheid-van-decentralisatie\/"},"modified":"2016-01-08T15:32:33","modified_gmt":"2016-01-08T13:32:33","slug":"de-onvermijdelijkheid-van-decentralisatie","status":"publish","type":"archive","link":"https:\/\/d66.nl\/vanmierlostichting\/archive\/de-onvermijdelijkheid-van-decentralisatie\/","title":{"rendered":"De onvermijdelijkheid van decentralisatie"},"content":{"rendered":"Lees hier het pdf<\/a>\u00a0van dit artikel.<\/em>\n\nHoe het lokale steeds opnieuw wordt uitgevonden als oplossing<\/em><\/strong>\n\nD\u00e9 decentralisaties van 2015 zijn niet alleen iets van onze huidige tijd. De moderne geschiedenis laat zich lezen als een \u201casymmetrisch huwelijk\u201d tussen centralisatie en decentralisatie, zo stelt Stefan Couperus. Het lokaal bestuur is hierbij boven alles aanjager van innovatie in het openbaar bestuur geweest. Dat schept vertrouwen voor de nabije toekomst.<\/strong>\n\nDoor Stefan Couperus<\/strong>\n\n\u201cDecentralisatie in Nederland is een dubbelzinnig afscheid\u201d, stellen Nico de Boer en Jos van der Lans in hun recente boek Decentraal <\/em>(De Boer en Van der Lans 2014: 87). Taken worden overgeheveld van de rijksoverheid naar de gemeenten, maar de gemeente krijgt daarmee niet meer zelfbeschikking. De auteurs wijzen op de \u2018decentralisatieparadox\u2019: \u201cDen Haag geeft weg en haalt in dezelfde beweging weer binnen.\u201d (De Boer en Van der Lans 2014: 89). En inderdaad, wie de laatste tweehonderd jaar overziet, moet vaststellen dat decentralisatie nagenoeg altijd gepaard gaat met centralisatie. Het zijn twee zijden van dezelfde medaille. Dat inzicht vinden we overigens al terug in het meer dan honderd jaar oude werk van de eminente staatsrechtsgeleerde J.Th. Buys. Hij stelde aan het einde van de negentiende eeuw al vast dat zelfs Frankrijk \u2013 toen en nu voor velen het toonbeeld van centralisatie \u2013 niet meer het \u2018land van de absolute centralisatie\u2019 was (Buys 1884: 10). Wellicht belangrijker dan deze decentralisatieparadox, is in mijn ogen echter het grote aanpassingsvermogen van de lokale overheid (gemeenten) om zich telkens opnieuw uit te vinden bij uitslaande pendules naar zowel centralisatie als decentralisatie. In beide omstandigheden heeft het lokaal bestuur zich in de moderne geschiedenis bewezen als een vernieuwer. De geschiedenis zou huidige gemeenten voldoende zelfvertrouwen moeten bieden om de monsteroperatie anno 2014 te ondernemen.\n\nVan autonomie en zelfbestuur \u2026 <\/strong>Decentralisatie, evengoed als centralisatie, is onlosmakelijk verbonden met de moderne geschiedenis van het Nederlandse politiek-bestuurlijke bestel. En in het algemeen is decentralisatie een wezenskenmerk van de ontwikkeling van Westerse staatsbestellen, sinds het proces dat de Franse historicus Pierre-Yves Saunier \u2018the municipalisation of the world\u2019 noemde (Saunier 2008: 11). Saunier wijst hiermee op het min of meer gelijktijdige proces van uniformering van een gelaagd bestel, vanaf het midden van de 19de<\/sup> eeuw, waarbij gemeenten worden onderkend als een eigenstandige lokale overheid met een eigen handelingssfeer.\n\nDat proces voltrok zich in Nederland vooral na de invoering van de Grondwet van 1848 en de bijbehorende Gemeentewet van 1851. De verankering van de gedecentraliseerde eenheidsstaat was het vertrekpunt van een aanhoudende (her)interpretatie van de lokale overheid in twee juridische hoedanigheden: als zelfstandige overheid (autonomie) en als uitvoeringsorganisatie voor andere (centrale) overheden. Het laatste noemden we eerst misleidend \u2018zelfbestuur\u2019; tegenwoordig staat het bekend als \u2018medebewind\u2019.\n\nIn de bestuurspraktijk bleek deze januskop van de gemeente vaak veel minder evident. Vanaf het einde van de 19de eeuw tot het uitbreken van de Tweede Wereldoorlog bewogen gemeentebesturen, vooral in de grote steden, zich ruim buiten de juridische kaders zoals bepaald in de Grondwet en de Gemeentewet. Lokale overheden bleken vaak uitstekende ondernemers; eerst door zich te ontfermen over nutsvoorzieningen, later door intensieve bemoeienis met de volkshuisvesting, een (gereguleerde) markt die gemeenten grotendeels zelf vorm hebben gegeven in de jaren \u201920 en \u201930 van de 20ste eeuw. Bovendien exploiteerden gemeenten in toenemende mate culturele en sociale voorzieningen en kregen verschillende publiek- private samenwerkingsvormen gestalte op lokaal niveau. Kortom, het was niet dankzij<\/em>, maar ondanks <\/em>het Huis van Thorbecke dat gemeenten zich lieten zien als voorname beleidsvernieuwers in de periode voor de Tweede Wereldoorlog.\n\nNaar centralisatie in de wederopbouw \u2026 <\/strong>De eerste bestuurskundige in Nederland, de jurist G.A. van Poelje, richtte zich niet voor niets op vraagstukken van het lokaal bestuur; daar gebeurde het, daar was publieke dienstverlening het meest manifest en daar stonden bestuurders en bestuurden dichter bij elkaar dan elders. Maar Van Poelje was ook voorzienig. Hij voorspelde dat de welvaartsgemeente van voor de Tweede Wereldoorlog zou verworden tot een cultuurgemeente (Van Poelje 1936), een lokale overheid die alleen nog bewegingsvrijheid kende binnen het culturele domein (bibliotheken, theaters, muziekscholen). En inderdaad, na 1945 werd een groot deel van de bewegingsruimte van de Nederlandse gemeenten geofferd aan de grote gecentraliseerde sociale en economische stelsels van de wederopbouw. De master narrative <\/em>over gemeentelijke zelfstandigheid luidt in bijna alle West-Europese landen hetzelfde: de lokale overheid levert autonomie in, ten faveure van allerlei nieuwe uitvoeringstaken voor andere overheden en hun agentschappen, in casu <\/em>de centrale staat.\n\nTegelijkertijd werd in dezelfde periode, van de jaren \u201930 tot diep in de jaren \u201960, uitvoerig gediscussieerd over decentralisatie, niet alleen in Nederland, maar ook in Groot-Brittanni\u00eb, Frankrijk en Belgi\u00eb. In combinatie met de duidelijke tendens van centralisatie \u2013 de rijksoverheid nam zienderogen taken over van de gemeenten \u2013 kreeg het begrip decentralisatie een andere semantische lading. Het ging niet meer om autonomie of medebewind, maar vooral over de almaar complexere uitvoeringsorganisatie van de welvaartsstaat. De Rijksoverheid diende op enige manier invulling te geven aan het concept van subsidiariteit: beleid moet uitgevoerd worden op het niveau waarop de burger het beste gediend is. Dit kon op twee manieren; via \u2018territoriale decentralisatie\u2019 en \u2018functionele decentralisatie\u2019.\n\nFunctionele <\/em>decentralisatie viel voor een groot deel samen met het ordeningsdebat: de langdurige discussie over de inrichting van staat en maatschappij, die door \u2018wederzijdse doordringing\u2019 een gezamenlijke organisatievorm nodig hadden om permanent samen te werken (Romein 1976: 369-370). De historicus Piet de Rooy noemde deze discussie treffend de \u2018moederwetenschap\u2019 in Nederland (De Rooy 1989). Na decennia van ideologische scherpslijperij tussen socialisten, katholieken, protestanten en liberalen vertaalde de idee van functionele decentralisatie zich vanaf de jaren \u201850 in een waaier van advies- en inspraakmodellen waarin belangenvertegenwoordigers de boventoon voerden. Het bekendste voorbeeld is de Sociaal-Economische Raad (SER). Daarbij was de opbouw van de Nederlandse onderhandelingshuishouding \u2013 de polder \u2013 gebonden aan enige vorm van territoriale <\/em>decentralisatie; denk aan de districten en regio\u2019s die verschillende overlegverbanden in de landbouw nodig hadden om te functioneren.\n\nTerritoriale decentralisatie werd, opmerkelijk genoeg, steeds meer in verband gesteld met binnengemeentelijke <\/em>decentralisatie, vooral in de grote steden (Hakvoort 1980). Een wetswijziging in 1972 maakte het mogelijk om bevoegdheden van de gemeenteraad over te dragen aan (gekozen) deelgemeenteraden of wijkraden \u2013 een beslissing die onlangs met de afschaffing van deelraden weer ongedaan is gemaakt. Deze gemeentelijke connotatie van decentralisatie laat in ieder geval zien dat er op lokaal niveau nog steeds iets te decentraliseren viel, ondanks de toenemende bemoeienis van de rijksoverheid met lokale aangelegenheden. Maar ook hier gold dat de lokale overheid, ondanks de tendens van centralisatie, al vanaf de late jaren veertig deze agenda van binnengemeentelijke decentralisatie had ge\u00ebntameerd. Zonder inmenging van de centrale overheid stelden grote gemeenten allerlei inspraakorganen in op wijkniveau, zoals de wijkraden waarvan de eerste werd ge\u00efnstalleerd in Rotterdam in 1947. Net als voor de Tweede Wereldoorlog, met de ontwikkeling van allerlei lokale voorzieningen en diensten, toonden lokale autoriteiten zich wederom in staat om zich een eigen beleidsdomein toe te eigenen, ditmaal ook op het terrein van de democratische besluitvorming.\n\n\u2026 naar weer nieuwe decentralisatie <\/strong>Vanaf de \u2018grote operaties\u2019 van de kabinetten-Lubbers in de jaren \u201980, waarbij functionele decentralisatie plaatsmaakte voor privatisering en outsourcing<\/em>, is decentralisatie terug als noemer om gemeenten in te schakelen bij de uitvoering van beleid, onder het verhulde motto van bezuiniging en effici\u00ebntie. In 1983 presenteerde de regering het Decentralisatieplan, met vergaande voorstellen om taken over te hevelen naar provincies en gemeenten (D\u00f6lle en Elzinga 2004). In 1994 signaleerde de bestuurskundige Vic Veldheer in een gedegen studie naar de historische ontwikkeling van gemeentebeleid nog steeds \u2018impulsen tot decentralisatie\u2019 van de rijksoverheid op het terrein van volkshuisvesting, cultuur, sociale zekerheid, zorg en welzijn (Veldheer 1994: 11).\n\nMet de decentralisatieoperatie van 2014 bevinden we ons dus in hetzelfde paradigma als dertig jaar geleden: de logica\u2019s van schaalvergroting (de centralisatie tijdens de wederopbouwperiode) en neocorporatisme (het optuigen van de \u2018polder\u2019) zijn ingeruild voor de wetten van een terugtredende overheid en vermeende effici\u00ebntie in publieke dienstverlening. Decentralisatie betekent nu, meer dan ooit, gereguleerde zelfregulering. Gemeenten krijgen een enorm pakket aan nieuwe taken toebedeeld door het Rijk, die vervolgens toezicht blijft houden, zonder dat daarmee extra middelen gepaard gaan. Als ruilmiddel laat het Rijk gemeenten de ruimte om de nieuwe taken zo goed mogelijk te organiseren, met inachtneming van lokale omstandigheden en usances.\n\nGemeenten als aanjagers van innovatie <\/strong>Juist dit laatste aspect, de zelfregulering (of lokale beleidsvrijheid) voor gemeenten op het terrein van maatschappelijke ondersteuning, jeugdzorg en arbeidsparticipatie, moet met het oog op het verleden vertrouwen genereren bij gemeenten. De moderne geschiedenis heeft uitgewezen dat in het asymmetrische huwelijk tussen centralisatie en decentralisatie, waarbij de echtelieden afwisselend het familiehoofd zijn, gemeenten altijd in staat zijn geweest om buiten bestaande kaders en denkbeelden innovatieve vormen te vinden voor sociale politiek, zowel op het terrein van de beleidsvorming als op het terrein van de uitvoering.\n\nToegegeven, de context is veranderd en meer dan ooit wordt een samenspel van burgers en (lagere) overheid verwacht. Ook op dit terrein bestaan talrijke historische precedenten op lokaal niveau sinds de Eerste Wereldoorlog. In Amsterdam bestond bijvoorbeeld in de jaren \u201930 van de vorige eeuw een Levensmiddelenraad waarin belangengroepen, burgers en lokale beleidsmakers samen een stimuleringspolitiek uitdachten voor de noodlijdende kleinhandel (Couperus 2009: 236- 242). Dit soort historische voorbeelden laat zien dat gemeenten niet alleen het kind van de rekening van een botte bezuinigingsoperatie waren of zijn. Het lokaal bestuur is boven alles aanjager van innovatie in het openbaar bestuur. De huidige decentralisatie kan door een historische bril ook bezien worden als een erkenning van de buitengewone prestaties van Nederlandse gemeenten als bestuurlijke vernieuwers in de laatste 150 jaar. Het is nu aan \u2018Den Haag\u2019 om maat te houden met het \u2018binnenhalen\u2019 (lees: het reguleren en toezicht houden) van wat eerder is weggegeven.\n\n \n\nStefan Couperus <\/strong>is universitair docent \u2018Politiek en Maatschappij\u2019 en post-doc onderzoeker aan de Rijksuniversiteit Groningen. Hij is gespecialiseerd in de stadsgeschiedenis, politieke en sociale geschiedenis, en bestuursgeschiedenis in (West-)Europa in de 19de<\/sup> en 20ste eeuw.\n\n \n\nHeeft dit artikel uw interesse gewekt? Klik hier <\/a>voor meer info en abonnementen.\n\n \n\nLiteratuur<\/strong>\n