Lokale macht: in de lift of in de knel?

Het zal de gemiddelde journaalkijker en krantenlezer niet ontgaan zijn dat er flink wat op de Nederlandse gemeenten afkomt: meer verantwoordelijkheid (voor zorg en welzijn), meer geld (naar het Gemeentefonds), meer aandacht (van lobbyisten en van pers). Maar daarmee ook meer macht? Meer macht voor raadsleden, wethouders en burgemeesters? Of is al dit ‘meer, meer, meer’ slechts een opwaarts knikje in een verder neerwaartse trend van macht en invloed van deze lokale spelers? Door Ivo Thonon & Klaartje Peters De heroïek van de burgemeester Naheed Nenchi van Calgary (de ‘sleepless civil servant’ die 43 uur niet sliep bij het leiden van reddingsacties tijdens de watersnood in zijn stad); Jos van Rey, de wethouder die zich niet aan de wet leek te kunnen houden; Matteo Renzi, de burgemeester van Florence die het schopte tot premier; Boris Johnson, de ambitieuze burgemeester van Londen die dat ook wel zou willen. Zo maar wat lokale spelers die zich de afgelopen tijd op positieve of negatieve wijze in de kijker hebben gespeeld. Zo maar wat gevallen ook die het belang van lokale bestuurders benadrukken. Een toenemend belang, zo betoogt de Amerikaan Benjamin Barber in zijn dikke pil If Mayors ruled the World (2013). Dit zien we ook in Nederland terug: lokale bestuurders krijgen in verband met de decentralisaties steeds meer verantwoordelijkheden. Provincies gaan sinds 2012 over natuur, en gemeenten vanaf 2015 over langdurige zorg, welzijn en arbeidsparticipatie. Maar hoeveel hebben die lokale bestuurders eigenlijk echt te zeggen? Dit artikel[1] bekijkt welke andere spelers meedingen in het lokale machtsspel: buurtgemeenten, maatschappelijke spelers, mondige burgers en de Europese Unie, en wat dit betekent voor de macht van de lokale bestuurder. Zit de lokale macht in de lift of in de knel? Regionale samenwerking Als het gaat om geld, dan lijkt de lokale macht duidelijk in de lift te zitten. Door de decentralisaties gaat naar schatting €16 miljard extra naar het Gemeentefonds, waarmee het aandeel van de gemeenten in de collectieve uitgaven stijgt van een kwart naar een derde van het totaal. Zowaar een forse verschuiving, waarmee de gemeenteraden (die het budgetrecht hebben volgens de Gemeentewet) flink meer macht in handen zouden moeten krijgen. Uiteraard ligt de waarheid genuanceerder. Want veel gemeenten zijn te klein om de nieuwe taken zelf op te pakken, en moeten (soms zelfs door het Rijk verplicht!) gaan samenwerken in zogenaamde ‘gemeenschappelijke regelingen’, jargon voor samenwerkingsverbanden. De dagelijkse besturen van deze verbanden bestaan uit wethouders die besluiten nemen die naderhand door de respectievelijke gemeenteraden niet of nauwelijks nog gewijzigd kunnen worden. Niet zo raar dus dat volgens Raadslid.nu (2014) 68% van de raadsleden deze verbanden als een bedreiging ziet voor de lokale democratie (lees: hun macht). En ook de wethouders beklagen zich erover dat zij weinig te zeggen hebben, zeker als ze een grote gemeente als buur hebben. Ze hebben vaak het gevoel dat ze geen overzicht hebben over de ingewikkelde materie die de regelingen vaak behelzen. Wie heeft dat overzicht nog wel? Is het dan toch de macht van de ambtenaren – niet voor niets soms ‘de vierde macht’ genoemd – die in de lift zit? Maatschappelijke macht Buiten het gemeentehuis zijn er talloze partijen, zoals de regionale zorgverzekeraars en commerciële projectontwikkelaars, die hun invloed proberen uit te oefenen op lokale bestuurders. Zorgverzekeraars met een omzet van vele malen de gemeentebegroting en projectontwikkelaars met meer en beter betaalde adviseurs en advocaten dan het gemeentehuis ooit heeft gezien. Ligt het primaat nog wel bij de gemeente, en beslist de raad zelf wanneer ze een beetje macht afstaat aan haar ‘maatschappelijke partners’? Het delen van de macht met maatschappelijke partijen is overigens niet nieuw, want vroeger werkte de gemeente ook samen met bijvoorbeeld het kerkenbestuur voor de armenzorg, met het klooster voor de ziekenzorg, of met boeren om de weiderechten zo goed mogelijk te verdelen. Kortom, ook toen al hadden colleges en gemeenteraden niet het monopolie op de lokale macht. Wellicht is het feit dat lokale bestuurders macht delen met maatschappelijke organisaties gewoon meer op het netvlies komen te staan en zit die macht helemaal niet in de knel. Maar de vraag is wel of, en zo ja, hóe de gemeenten de komende jaren stevige partijen als zorgverzekeraars, zorgverleners en projectontwikkelaars de baas blijven. Als ze dat kunnen, dan zit hun macht, zeker op het vlak van de decentralisaties, in de lift. Lokale doe-democratie En dan zijn er nog de mensen voor wie de gemeente het allemaal doet: de burgers. Steeds mondiger, steeds hoger opgeleid en steeds veeleisender. Dat bracht het kabinet ertoe om de koning bij de Troonrede van 2013 het volgende te laten zeggen: “Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving.” Afgezien van de vraag of dat klopt (en of het geen wensdenken is), kunnen we ons afvragen wat deze ontwikkeling betekent voor de macht van lokale bestuurders. Gaan burgers ook meer direct beleid beïnvloeden, of zoeken ze het (letterlijk) zelf wel uit? Het SCP (2014) ziet in Nederland veel initiatieven die kenmerkend zijn voor wat het instituut ‘zelfredzame burgerparticipatie’ noemt; dus zelf samen duurzame energie opwekken, zelf onderling kinderopvang regelen. Deze zelfredzame burgerparticipatie kan behoorlijk ver gaan, zoals het artikel ‘Vrijstaat Keppel’ in Binnenlands Bestuur van 23 mei 2013 suggereert: ‘Wij hebben de gemeente nergens voor nodig. Als kleine gemeenschap kunnen we onszelf prima redden,’ aldus Peter Steverink, voorzitter van Stichting Dorpshuis Keppel. Waarmee hij bedoelt te zeggen dat ze prima de school, het zwembad, de sporthal en de sportvelden van de gemeente kan overnemen. Dit betekent echter nog niet automatisch dat deze burgers ook beleid beïnvloeden en daarmee macht krijgen (SCP 2014). Maar het kan er wel toe leiden dat er minder terreinen zijn waarop de gemeentebestuurders kunnen sturen. Kortom, een mogelijk verlies aan macht. Europa: ver weg en toch dichtbij Als er één bestuurslaag is die zijn macht succesvol heeft uitgebreid de afgelopen jaren dan is het wel de Europese Unie: meer macht op meer domeinen en ook nog eens in meer landen. En dat heeft ook consequenties voor lokale bestuurders. Want de EU is ook voor hen een bestuurslaag die hiërarchisch bovengeschikt is, en lokale bestuurders zijn gedwongen veel van de EU-wetgeving uit te voeren (schattingen lopen op tot wel 80%)[2]. Omgekeerd is het Europese beleid voor lokale politici moeilijker te beïnvloeden dan de minder ingewikkelde Haagse politiek. Het Comité van de Regio’s, dat adviseert over lokale gevolgen van EU-wetgeving, heeft 353 leden, waarvan vijf Nederlandse burgemeesters… Een kanttekening bij dit alles is dat lokale bestuurders weliswaar gebonden zijn aan Europese wetgeving, maar dat ze daarmee wel een steeds belangrijker ‘uitvoeringskantoor van EU-wetgeving’ worden. Dat geeft ze een groeiende legitimiteit tegenover Den Haag, waarmee hun relatieve macht in de lift zit. Met die laatste constatering zijn we beland bij de crux van dit artikel. Want of lokale macht in de lift of in de knel zit, hangt eigenlijk bijna altijd af van Den Haag. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten kan verkondigen dat de gemeente ‘de eerste overheid’ is, maar het Rijk bepaalt uiteindelijk of gemeenten mogen of moeten samenwerken, hoeveel vrijheid wethouders hebben om te kiezen hoe ze wetgeving uitvoeren en welke taken het Rijk afstaat aan Europa. Het lijkt er dus op dat er geen eenduidig antwoord is op de vraag hoe lokale macht zich ontwikkelt, maar het erom gaat of je het strikt of ruim bekijkt. Voor wie strikt naar de decentralisaties kijkt, en er vanuit gaat dat wethouders hun mannetje staan in samenwerkingsverbanden en tegenover maatschappelijke organisaties, zit hun macht wel in de lift. Maar voor wie uitzoomt en het gehele speelveld van de lokale bestuurders bekijkt, ziet dat de macht in de knel lijkt te komen: raadsleden die steeds vaker achter het net vissen in samenwerkingsverbanden, grote en goed georganiseerde zorgverzekeraars en zorgverleners als nieuwe spelers bij de decentralisaties, mondige burgers die het zelf wel kunnen en een lastig te beïnvloeden en steeds machtiger Europa. Er zijn gelukkig wel lichtpuntjes: wellicht zijn de decentralisaties een trendbreuk, en gaat het lokaal bestuur betere tijden tegemoet. Discussies over een groter lokaal belastinggebied[3] en een gekozen burgemeester zijn langzamerhand niet meer te negeren voor Den Haag. Wie weet kunnen deze ontwikkelingen de positie en de macht van het lokaal bestuur versterken.   Ivo Thonon coördineert bij de Permanente Programmacommissie van D66 de gemeentelijke en provinciale verkiezingsprogramma’s en is daarnaast D66-Statenlid in Utrecht. Klaartje Peters is zelfstandig publicist, directeur van de Rekenkamer van Beuningen, voorzitter van de Rekenkamer van Maastricht en bijzonder hoogleraar aan de Universiteit Maastricht met als leerstoel Lokaal en Regionaal Bestuur. Dit artikel verscheen in Idee nr. 5 2014: Lokaal aan de macht.   Literatuur SCP (2014). Burgermacht op eigen kracht? Een brede verkenning van ontwikkelingen in burgerparticipatie. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Raadslid.nu (2014). Onderzoek onder Raadsleden naar regionale samenwerking, gemeenschappelijke regelingen en herindeling. Den Haag: Nederlandse vereniging voor raadsleden; http://www.raadslid.nu/sites/www.raadslid.nu/files/redactie/onderzoek_onder_raadsleden_naar_regionale_samenwerking.pdf. [1] Dit artikel is grotendeels gebaseerd op de inaugurele rede ‘De lokale Staat’ van prof. dr. Klaartje Peters, zoals uitgesproken op 14 maart 2014 bij de aanvaarding van haar leerstoel Lokaal en Regionaal Bestuur aan de Universiteit Maastricht. Zie voor de tekst van de rede: http://www.delokalestaat.nl. [2] Zie ook het artikel ‘Europa: ver weg en toch dichtbij!’ in D66-ledenblad Democraat van september 2013. [3] Zie ook Veldhuijzen, K. (2013): ‘No representation without taxation’. Idee 34(3), 14-17.